课题组成员名单 
  

顾问　　孙琬钟 中国法学会 副会长  
　　　　周宏仁 联合国经济与社会事务部跨区域高级顾问 博士 

组长　　高纯德 中国信息协会 副会长 研究员 

副组长　杨学山 国家信息中心 总经济师 副研究员 
　　　　于清文 国家信息中心 研究员 

课题组成员 
　　  
　　　　张守文 北京大学法学院 副院长 副教授 
　　　　彭　伶 中国法学会研究部 硕士 
　　　　袁炳玉 国家计委政策法规司 处长 
　　　　吴亚非 国家信息中心信息安全处 处长  
　　　　王春颖 国家信息中心计划处 副处长 
　　　　刘光辉 中国信息协会 处长 
　　　　罗红红 中国科技信息研究所国外科技动态研究中心 副研究员 
　　　　李湘红 中国科技信息研究所国外科技动态研究中心 助理研究员

政府信息资源的管理与立法研究主报告

（ 2002年8月13日）

执笔人：高纯德 杨学山 于清文 王春颖 刘光辉                            （2000 年4月15日）     　　当今世界，信息革命正在飞速发展，信息化浪潮一浪高过一浪，知识经济初见端倪。信息资源作为重要战略资源，它的有效开发和充分利用已经成为现代社会经济发展的重要推动力和取得经济成就的关键因素。在激烈的国际竞争中，谁能更多更快地占有信息资源并能有效地利用，谁就能取得竞争的优势，创造经济起飞的奇迹。正因为如此，许多国家都把加强政府信息资源管理，建立国家统一的政府信息网络系统，以打破各个政府机构之间和机构内部信息流动的障碍，并从市场上广泛地收集信息，获取丰富的信息资源，更好地管理复杂的政府事务，提高政府的决策水平、管理水平和工作效率，加强政府与广大公众之间的联系， 改善政府的形象，使社会各界有效监督政府的工作和充分享用大量的政府信息资源，作为发展经济和推动社会进步的重大举措。  　　我们国家尚处在社会主义初级阶段。在工业化的任务还没有完成的情况下，全球信息化扑面而来，这对我国既是良好的机遇又是严峻的挑战。用信息化推进工业化，是我们的最佳选择。 在我国经济和社会发展中，综合利用信息、物质、能量三大战略资源，广泛采用以信息技术为核心内容的高科技，为工业化插上现代科技的翅膀，让我们的祖国再次腾飞，迎接知识经济的到来，更具有紧迫性。  　　政府肩负着管理国家，领导人民建设有中国特色社会主义的历史使命。政府是否能够充分开发和有效利用信息资源，是能否正确、高效行使国家行政职能的重要环节。政府如果不掌握丰富的信息资源，缺乏科学的管理办法以保障国家的信息安全、经济安全、政治安全，很难实现人民的重托。政府信息活动规模巨大、对社会公众具有强大的影响力，政府信息资源对整个国家的发展价值极大。政府信息活动效率和效益如何，直接关系到国家的前途和命运。  政府信息资源有着深刻的内涵和广阔的外延。它包括信息内容、信息系统、信息网络以及相关的人才、资金等资源。政府是国家信息资源的最大拥有者，也是最大的信息生产者、使用者、发布者。  　　信息资源管理的出发点及其归宿，是要充分地开发和有效地利用信息资源，在确保国家秘密和信息安全的前提下实现信息资源最大限度的共享。因此，加强政府信息资源的管理与立法，对于进一步开发利用信息资源，实现政府信息化，提高政府的决策水平和工作效率，满足社会各界的信息需求，有着十分重要的意义。  本报告在对我国政府信息资源管理进行调查研究的基础上，就加强政府信息资源管理, 重点是信息内容和信息网络的建设与管理, 提出以下对策建议，供政府决策参考。  一. 积极推进政府信息化  　　以信息技术为代表的科技革命正在一日千里地推动着生产力的发展，创造着新的技术经济体系，产生着新的生产管理和组织形式。对如何适应这一历史潮流问题，江泽民同志曾明确地指示我们“要加速实现经济和社会管理的信息化、自动化和智能化。”积极推进政府信息化，是我们政府现代化建设所面临的一项极其重要任务。  （一）信息化是推动经济和社会发展的关键因素  　　对于信息化，由于人们是从各种不同的角度来观察、研究和推动的，因而存在着不同的定义。从生产力的角度来研究信息化，是要全面考察各个生产力要素的信息化问题的，与劳动者的知识化、劳动资料的智能化、网络化和劳动对象的数字化密切相关，可称之为广义信息化。狭义的信息化是从信息技术、信息资源的开发利用、电子信息产业发展与信息技术推广应用等某个侧面出发，局部考察信息化的进程问题。本课题所言的信息化是指在经济、社会各个领域广泛应用信息技术、深入开发信息资源、加快现代化步伐的过程。  　　本世纪中叶信息革命以来，人类创造了智能机器。这种智能工具系统，不仅以自然力代替了人的体力，而且也扩展了人的部分脑力和智力，从而使人类的劳动能力大大提高。它的感测与识别系统能够以更高的敏感度和分辨能力获取外界的信息，增强了人类的感知能力。它的通信和传播网络能够以比前人创造的工具更快的速度和更大的容量传播信息，提高了信息交流和共享的能力。它的分析计算和智力系统能够以更快的速度、更高的精度和更强的记忆能力存取和处理信息，在很大程度上强化了人类认识世界的能力。它的控制和作用系统能够以比人更强的力量、更好的可靠性和更高的准确性来调节和改变外部事物的状态和特征，极大地增强了人类改造和优化世界的能力。  　　在人类社会发展历史上，信息化具有独特的涵义。工业化是指从农业为主导的经济向以工业为主导的经济演进的过程。而信息化则是从以工业为主导的经济向以信息产业为主导的经济演进的过程。今日之世界，信息革命飞速发展，不断掀起信息化的浪潮，并且一浪高过一浪。信息技术革命已经引发产业革命和社会革命，信息产业正在世界范围内由先导产业逐渐变为主导产业。从工业经济到信息经济、知识经济，从工业社会到信息社会，这是一个动态演进的信息化过程。信息化已经成为推动世界经济和社会发展的关键因素和人类进步的重要标志。  　　从宏观或整个社会的角度来看，信息化不仅是从事信息活动的劳动者阵容不断扩大，并逐步占据优势的过程，而且也是信息产业创造的价值占国民生产总值的比重不断增长，并逐步超过传统物质产业创造价值的过程。从微观上来看，在产品价值构成中，信息成分所占比重越来越大。在社会生产过程中，信息资源投入越来越多、物质资源投入越来越少、生产过程越来越信息化、智能化。  　　从信息产业的发展来看，信息化是使信息产业，包括信息设备制造业和信息处理服务业，在国民经济中的作用日益突出，并逐步成为主导产业和起主导作用的过程。信息化有三个相互联系的主要方面，一是信息产业（包括电子信息产业即信息设备制造业和信息服务业）的发展；二是信息高技术的产业化；三是信息技术手段在经济和社会领域中的广泛应用。随着信息革命的飞速发展，微电子技术、计算机技术、光纤通信和卫星通信技术日新月异，人类社会信息资源的开发和利用日益扩大，各种信息资源产生了巨大的经济效益和社会效益，改变了人类社会的生产方式和生活方式。因此，世界各国都十分重视信息产业的发展，通过发展信息产业推动信息化。  （二）加快国民经济信息化进程必须大力推进政府信息化  　　加快国民经济信息化进程，必须大力推进政府信息化。政府信息化在国家信息化中具有极其重要的地位。  　　首先，政府信息化在国家信息化中占有核心地位。从信息资源来看，由于信息资源是国民经济和社会发展的战略资源，信息资源的开发和利用的程度是衡量国家信息化的一个重要标志，所以国家信息化必须把信息资源的开发和利用置于国家信息化的核心地位，这也是国家信息化建设取得实效的关键。而政府信息资源在国家信息资源中占有主导地位，政府不仅是国家信息资源的最大拥有者，而且也是最大的信息生产者、消费者和发布人。政府信息资源不仅为公众提供政府和社会经济的过去、现在与未来，而且也是保证政府负责任的进行工作的重要手段和政府进行日常管理的基本工具。  　　第二，政府信息化在国民经济信息化中具有重要的示范作用。加快国家信息化建设是党中央、国务院推进国民经济发展和社会全面进步的重要战略部署。国家在信息化建设中，必须把政府信息化建设当作重点，一方面是为了尽快提高宏观经济管理、决策和服务能力，提高国民经济运行的质量和效率；另一方面，通过政府信息化建设的示范作用，极大地推动国民经济信息化建设。榜样的力量是无穷的，示范的作用是巨大的。大力推进政府信息化，将会有效地推进和加快国民经济信息化进程。  　　第三，政府信息化在国民经济信息化中具有极强的带动作用。政府信息化不仅涉及到国民经济和社会发展各个方面，而且也涉及到广阔的地域，因此，政府信息化建设必然带动国民经济和社会发展各个方面的信息化建设。牵政府信息化建设之一发，具有带动整个国家信息化建设和国民经济发展之全身的效果。仅从信息资源的开发和利用来说，政府信息资源的开发和利用，必然会带动企业和社会信息资源的开发和利用。一方面，政府信息资源的开发需要企业和社会的支持；另一方面，政府信息资源的开发利用是为企业和社会服务，实现信息共享。政府信息资源的开发和利用，必然极大地带动企业和社会各个方面的信息资源的开发和利用。从促进信息产业的发展来看，政府是信息技术产品的最大用户，政府信息化不仅可以带动电子信息产业的发展，而且也可以大大带动信息服务业的发展。同时，政府信息化工程建设是以提高投资效益为中心，以高度的责任感和严谨的科学程序进行的，坚持少花钱，多办事，质量第一，统筹规划、科学论证、精心设计，健全责任制，管好用好政府投资，可以带动企业和社会信息化建设健康发展。从推动国民经济发展的全局来看，政府信息化不仅可以加快国民经济新的增长点的形成，而且能够成为带动整个国民经济发展的重要驱动力。  （三）政府信息化建设中的一项根本任务  　　江泽民同志在党的十四大报告中用24个字高度概括了政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。从信息的观点来看，政府的上述职能的实现都要求有高度的信息化。  　　政府是一个生产、分配和消费信息的组织，具有“金字塔”式的信息结构，信息源来自基层，来自科研、生产、工作的第一线，来自每个公务人员和公民、。上级把信息收集的要求委交下级，下级则向上级汇报总的情况。在社会主义市场经济环境中，政府是一个生产多种信息产品的机构，具有明确的投入和产出。政府的投入与产出如图1-1所示。  　　政府由不同的部委、局、处构成，它们一方面从经济部门购进各种产品和服务，如计算机、纸张、文件柜等，并招收各种工作人员，这些物资和人力资源作为投入编入预算。另一方面，从非信息部门购进汽车、燃料，并聘用警卫、司机等，这些物资和人力资源也作为非信息投入编入预算。政府各个部委、局、处的生产函数虽然各不相同，但目的都是增加预算收入、把风险降低到最小、提高最高管理层的效率、增加社会福利和整个社会的财富。各种信息产品投入和非信息产品投入通过政府生产函数之后，就转化为各种产出，如各种政策、规章、知识、经济计划、外交、事物管理、标准、出版物等。  　　政府要很好地完成人民群众所赋予的管理国家的职能必须具备极强的信息能力。政府的信息能力至少由四个方面构成，即信息采集能力，信息处理能力，信息利用能力，以及信息交流能力。信息采集能力是政府准确、及时和完整地获取所需要的数据和信息的能力。信息处理能力则包括存储、加工和分析各种数据和信息以满足政府最终用户需要的各种能力。政府能在多大程度上利用所采集和处理的数据和信息实现“有信息的管理和决策”或“由信息所支持的管理和决策”是由政府的信息利用能力所决定的。而政府的信息交流能力则与政府信息对内交流、对外发布、促进政府与人民的互动、落实政府的各项方针政策和计划密切相关。  　　随着现代信息技术的飞速发展，有效地应用信息技术建设现代化的政府，已经成为一个受到广泛关注的、全球性的运动。在政府中应用信息技术的目标也由仅仅着眼于提高政府的有效性、效率和劳动生产率扩展为转变政府的职能，从而改善政府为人民所提供的服务。现代信息技术正在成为新的促进政府与人民沟通互动的工具，从而改善政府和人民群众的联系，推动民众参与决策、改变政府的工作方式、决策方式和行为方式。政府信息化已经成为一个时代的潮流，离开了信息化，不可能有一个现代化的政府；而一个忽视了信息化的政府，也不可能领导和建设一个走向现代化的国家。因此，政府信息化是政府建设中一件具有根本意义的任务，也是政府建设中最重要的一个时代特征。  二、大力加强政府信息资源管理   　　为有效开发和充分利用政府信息资源，推进政府信息化，最大限度地提高政府工作的效率和效益，提高政府为人民服务的能力和水平，最大限度地减少政府信息活动的费用，必须加强政府信息资源管理。  　　（一）、加强政府信息资源管理是一项紧迫任务  　　政府信息资源是政府活动所涉及的信息资源的集合。它包括信息内容资源以及收集、处理、传输、发布、使用、储存信息内容的技术、设备、网络和人等资源。  　　信息内容资源是由政府产生的和通过收集、处理、传输、发布、使用、储存和整理的信息，包括社会、经济、政治、军事等各方面的信息，有文字的、口头的或以数据库、纸质和缩微品、光电介质等介质保存的任何消息、知识、数字、图形等，可称作狭义的政府信息资源。政府拥有的信息设施存储和处理政府信息，政府信息网络传输、分配政府信息。政府公务员是政府信息内容的开发者和利用者，也是政府信息资源的载体，因此它们也是政府信息资源的范畴。  　　政府是信息内容资源的最大拥有者，也是国家最大的信息内容资源生产者、消费者、发布人。由于政府信息活动的规模，对公众的依赖，政府信息对整个国家的价值都是巨大的。政府信息内容资源是一种极其重要的国家资源，它向公众提供政府、社会和经济的过去、现在与未来的情况，是保证政府负责任地进行工作的一种手段，是政府进行日常管理的基本工具。  　　信息技术设施资源是有组织的人员、硬件、软件和物理设备的集合。它是政府用来收集、处理、传输、发布、使用、储存信息内容资源的手段，包括所使用的各种人员以及信息技术和设备资源。例如，政府信息系统是按照规定的程序，利用信息技术设施资源，有组织地收集、处理、传输、发布信息的系统。它是以信息内容资源为基础，已经成为广为利用的信息产品与服务的创造、传播和使用的健全媒体，它载荷着大量的政府信息资源，包括数值和信息，并传输给消费者。政府信息系统中包含有重要的信息系统，它是指对某一机构执行其职责具有重要意义，而需要专门连续管理的，或者需要较高的开发、运行和维护费用的，或者对于机构的计划、资金、资产和其他资源的管理具有重大作用和影响的一系列信息系统。  　　人力资源是政府信息资源的重要组成部分，一是因为它是政府信息系统人—机系统的主体，是政府信息系统的主宰，二是因为它是政府信息内容资源的创造者和使用者。信息内容资源作为事物的状态和特征，它是不以人们的主观认识如何而客观存在的。人作为认识的主体，对客观信息资源的认识过程，是人类精神世界产生和再生信息的过程，也是知识形成的过程。知识作为人类实践经验的总结，是人们对客观规律认识的结果，它就是一种信息资源。人们的意识，从本质上来说，是人脑对客观世界的反映，也是一种信息资源。人既是信息内容资源的载体，又是信息内容资源的开发者和利用者。  　　政府信息资源作为国民经济和社会事物的状态和特征，是一种特殊的资源。它普遍存在于自然界、人类社会以及人们的认识和思维过程之中，它来源于物质世界，来源于人类社会；来源于物质领域，也来源于精神领域。政府信息内容资源不同于其他资源，具有许多特殊的性质，例如知识性、真实性、普遍性、共享性、动态性、时效性、主导性等。正是由于它所拥有的这些特殊性质，使其在人类社会经济发展和政府管理中具有特殊的重要地位。  　　加强政府信息资源的管理，最集中的要求就是要提高政府信息的采集、处理、利用和交流的四大能力。然而，目前我国在政府信息资源管理方面还存在着不少问题。主要表现在：一是在组织上没有统一管理，二是在指导思想上重硬、轻软、更轻信息资源的现象还普遍存在，三是在行动上缺乏统一规划。导致发展不平衡，信息能力严重不足，政府信息资源信息资源开发利用不成体系，不能很好共享。正如朱鎔基总理所指出的：“现在已到了下决心抓信息工作的时候了。我们手里没有什么直接管理手段，只有靠政策的、法律的间接手段管理，这样对信息的依赖性就越来越大，要求信息迅速及时，预测准确，要把信息工作作为生命攸关的一件事情来对待。”加强政府信息资源管理是政府面临的一项紧迫任务。  　　（二）、政府信息资源管理的内容、重点与原则  　　政府信息资源管理是指与政府信息资源开发和利用有关的决策、计划、预算、组织、指导、培训和控制活动，特别是与信息内容及其有关的资源如人员、设备、资金和技术等的管理。为使政府采用一体化的方式对信息资源进行管理，政府必须制定和施行严格的、统一的、贯彻始终的信息资源管理政策，并监督该政策的执行过程，促进信息资源管理原则、方针和标准的实施，评估政府机构的信息管理活动并确定其适用性、有效性和是否符合国家颁布的政策、原则、标准与方针。  　　决策是为了使政府信息资源的开发和利用取得预期的结果和目的，在对信息资源管理规律认识和对管理对象有关信息进行分析和预测的基础上，制定和采取行动方案的过程。决策是政府信息资源管理的起点，是政府信息资源管理活动的最重要的内容和管理者的最基本的职责。  　　计划是政府信息资源管理决策的具体化，它预先决定做什么、如何做和谁去做。政府信息资源管理计划所涉及的问题是要在未来的各种行动过程中作出相应的抉择，在政府信息资源开发和利用的现状与未来所要达到的目标之间“铺路搭桥”，这是政府信息资源管理不可缺少的职能。  　　预算是实现政府信息资源管理决策和计划的重要手段。它反映了国家的政府信息资源开发和利用的政策，规定了政府信息资源开发和利用的方向，为政府信息资源开发和利用活动提供了资金保证。  　　组织是保证实现计划所必须的活动的连贯性、协调性和一致性的工作步骤。它的职能是设计一种组织结构，使参与政府信息资源开发和利用活动的人员明确自己在集体活动中的位置，了解自己在相互协调的系统中的作用，自觉地为实现政府信息资源管理的目标而有效地工作。  　　指导是指挥和引导政府信息资源开发和利用活动并使之实现政府信息资源管理目标的过程。它直接涉及到政府信息资源管理者和管理对象之间人与人的关系，涉及到对政府信息资源开发和利用活动的指导、沟通和有效的激励，引导参与政府信息资源开发和利用的工作者有效领会和出色实现有关的目标。  　　培训是指通过各种方法和途径对所有参与政府信息资源开发和利用活动的人员进行教育、训练，使其掌握政府信息资源开发和利用的技术、方法，提高其素质和工作效率。  　　控制是政府信息资源开发和利用活动的进行评估和调节，以确保政府信息资源开发和利用目标的实现。在政府信息资源开发和利用活动中，一旦决策方案、活动计划通过组织付诸实施的时候，就需要对活动进行控制。它通过监督，检查计划的执行进度，揭示计划执行的偏差，找出出现偏差的地方、性质和原因，并采取积极措施予以调节，或把不符合要求的政府信息资源开发和利用活动纠正到正确的轨道上来，使之符合原来的决策和计划发展，或重新制定符合实际情况的决策，修正计划。  政府信息资源管理的重点是对信息内容资源的管理。当今世界，信息内容资源的开发与利用已经成为社会经济发展的关键因素和重要推动力。信息内容资源已经成为生产力、竞争力和社会经济发展成就的决定因素。从理论上来说，信息内容资源不同于其他资源，如果说物质资源向人类提供的是材料，能量资源向人类提供的是动力，那么信息内容资源向人类提供的则是宝贵的知识和智慧。作为知识和智慧源泉的政府信息内容资源，具有开发和驾驭其他资源的能力。虽然在人类社会经济活动的每一个环节中都需要有物质和能量的支持，但始终贯穿全过程和处于支配地位的却是信息内容资源。  　　从信息的角度讲，政府是管理全国或某一地方的行政首脑机关，其工作就是开发和利用信息内容资源，政府工作的成效取决于能否充分开发和有效利用信息内容资源。世界各国，特别是发达国家，都高度重视政府信息资源的开发和利用。由于政府信息活动的规模之巨大，政府信息活动对公众的依赖之深以及政府信息对整个国家的价值极其重要，所以如果政府把信息内容资源的开发和利用工作搞好了，那么政府工作的效率、效益和有效性就会大大提高。  　　信息内容资源的生产、传输、储存等都有一定的载体，因此对信息内容资源的管理不是抽象的，而是非常具体和实在的。从信息内容资源的载体来看，除对传统形式的载体进行有关管理之外，在现代信息技术环境中信息内容资源管理，首先是对人和人才的管理，因为人既是信息内容资源的创造者，也是信息内容资源的重要载体。当然，这里所说的是从政府信息资源的角度对人的管理，其与通常所说的人事管理是有区别的。其次是对政府信息网络系统的管理，因为政府信息网络系统不仅是信息内容资源传输的媒体，而且也是信息内容资源创造的重要源泉与工具和储存的介质。对政府信息网络的管理也包括对信息技术设施的管理，因为这里把信息技术实施作为政府信息网络的组成部分，看作是信息内容资源加工、处理的手段和储存的介质。  　　政府信息资源的管理必须依据信息特性，充分发挥信息的效用来确定。信息作为资源，除有一般资源的共性（如可用性、有价值等）外，还有其共享性、可积累性、可复制性、多次再生性、高渗透性以及与其载体不可分性等等特性。信息资源管理要贯穿信息需求调查、收集、处理、加工、使用、传播、保存等整个信息生命周期。至少应遵循如下原则。首先，是第一把手必须重视信息工作。搞好信息资源的开发和利用，并非是一件容易的事情。正如朱鎔基总理所指出的：“第一把手不重视信息，信息工作就搞不起来。”第一把手重视信息工作是搞好信息资源开发和利用的前提。第二，要制定详细而又周密的政府信息化以及信息资源开发和利用规划。应当清醒地认识到，政府信息活动的无效性必然降低整个政府的效率。国民经济和社会事业的发展，正是由于政府强大的信息能力和有效的信息活动，才富有活力。政府信息资源规划的目的是对信息资源进行综合、有效和高效率开发与利用，使信息冗余减至最少，使政府信息收集、维护、使用、发布的费用减至最小，最大限度地增加政府信息资源的有用性以及应用现代信息技术提高政府效率和效能。第三，建立有效的政府信息资源网络，并对每个重要的信息信息资源网络建立管理控制系统，保证信息资源网络产出的可靠性和有效性，政府机构要有共享信息处理的能力，确保信息资源网络有效准确地运行。第四，制定政府信息资源管理政策。为使政府对信息资源采用一体化的方式进行管理，政府必须制定和施行严格的、统一的、贯彻始终的信息资源管理政策，并监督该政策的执行过程，促进信息资源管理原则、方针和标准的实施，评估政府机构的信息管理活动并确定其适用性、有效性和是否符合国家颁布的政策、原则、标准与方针。  　　（三）、加强政府信息资源管理的具体目标与任务  　　政府信息资源的具体管理目标：一是对政府信息资源进行综合管理，提高政府对信息资源的开发利用效率；二是充分开发政府管理经济和社会事业所需的信息资源，应尽量减少重复开发，做到“一源多用”，使政府信息资源开发利用费用降至最小；三是保证政府信息资源的真实性、准确性、科学性、适用性，以求极大提高政府决策的正确性，满足日益增长的社会需求，对社会各界的工作、生活进行有效的信息引导；四是大大提高政府工作的效率和效能。  　　为实现上述目标，政府信息资源管理的主要任务，一是增强信息意识，要大力提高政府部门工作人员对信息资源的认识，深刻领会和贯彻邓小平同志关于“开发信息资源，服务四化建设”战略思想，抓紧开发政府信息资源紧迫感。二是提高政府信息资源开发和利用的能力。政府信息资源的开发和利用能力是提高政府决策水平、工作质量和效益的关键。因此，提高政府信息资源的采集、处理、利用和交流的能力，实现政府信息资源共享和决策科学化，大大提高政府效率和效能以及为人民服务的水平。三是最大限度地降低政府信息活动的费用，使政府信息的生产最经济，信息的分配最有效，使社会对政府信息的使用最容易和最方便，政府信息的效用得到最大的发挥。四是保障国家信息安全。政府，由于其所承担的使命，掌握有最大量、最权威、最重要的信息资源。大至国家战略，小至居民日常生活，有关的信息都掌握在国家和地方各级政府的手中。政府一方面有义务向公民发布非密的公众信息，满足公民的“知”的权利，同时又有责任确保国家机密不至流失，国家利益不至受到损害。  三、搞好政府信息资源开发规划  　　信息资源开发建设就是充分利用信息技术采集、处理、加工、传递和使用信息，不断满足国民经济和社会发展各个方面日益增长的需求。目前，我国的信息资源开发还远不能适应国民经济发展和社会进步的需要，应加紧制定信息资源开发规划，并纳入国民经济和社会发展计划。  　　（一）、信息资源开发现状  　　改革开放以来，我国信息资源开发利用取得了很大进展，各部门和各地区通过各自的系统收集了不少信息，社会信息机构也做了一些开发工作，信息资源有了较多的积累。进入20世纪90年代，我国电子信息网络发展很快，尤其是因特网接入之后，信息资源的数字化、网络化、商品化程度明确提高。  　　到1998年底，我国自主开发并向社会提供服务的数据库3000多个。政府部门信息资源开发利用以各类政府管理信息系统和网络为技术基础, 逐步发展。中央和地方政府在本部门、本地区信息化发展规划中，大都强调把信息资源的开发利用摆在首要位置。随着现代信息技术在政府部门应用程度的不断提高，新生和存量政府信息资源的数字化、网络化比重近年来明显增加, 提供了大量的适应国民经济和社会发展需要的信息产品和服务。政府工作人员的信息意识和信息技术应用能力有较大提高。各部门和各地区从网上收集了国内国际许多有用的经济、科技和贸易信息，对各级政府、企业的决策和管理起了很大的作用。  　　公共事业领域也积累了比较丰富的信息资源。经过数十年和数百万人的努力，在经济、国土资源、环境、科技、教育、文化、卫生、新闻出版、劳动和社会保障、城乡建设、交通、国际信息资源等领域, 建设了一批综合性、基础性数据库, 为政府和企业决策提供了大量的信息产品和服务。有些领域的信息服务初具规模, 为国民经济和社会发展作出了显著贡献。  市场信息资源开发利用向多元化方向发展。在资信信息开发利用方面, 以企业注册、年检、质量信息为主要内容的企业资信信息服务已经起步, 上市企业的信息披露逐步规范; 消费者资信信息的收集和服务随着各种金融卡的发展, 逐步展开, 规模日益扩大。供求信息方面, 部分商品和服务的供求信息如债券、股票、期货、民航和铁路客票、计算机和通信产品等已经初具规模, 分地区、分行业、分产品的供求和价格信息服务已普遍开展, 技术手段逐步提高, 走出了一条以市场方式提供供求信息服务的路子。  　　产业信息资源是市场信息资源不可缺少的组成部分。部分行业综合信息的产品和服务在系统性、完整性、准确性和及时性等方面达到了一定水准，国际市场信息服务逐步发展。企业信息资源的开发利用取得了显著的进展，一批大中型企业建设了不同规模的数据库系统和计算机网络，研究开发、过程控制、生产管理、经营决策等方面信息资源开发利用的规模和水平逐年提高，并正在从分散的开发向系统的、综合的方向发展。  　　但是，从目前情况看，由于我国信息资源的开发和利用，特别是政府信息资源开发和利用都很不充分。一是政府决策所需的信息不全，有的根本就没开发出来；二是有些有用的信息没有建成信息库很难找到；三是不少信息的质量差，真假难辩，统计口径不一致，不敢用；四是政府信息资源重复采集、交叉开发严重，浪费巨大；五是部门分割、地区封锁依然严重，信息交流受阻，造成人为的信息短缺。这些情况的出现同政府信息资源开发缺乏规划有着直接的关系。  　　（二）、加快制定政府信息资源开发规划  　　为使政府信息资源的开发有序进行，制定详细而又周密的开发和利用规划，确保政府所需信息的有效性和经济性是当务之急。应当清楚地认识到，国民经济和社会事业的发展，没有充足有效的信息资源是不行的。政府信息资源的短缺和开发的无效性必然降低整个政府工作的效率。  　　为充分开发和有效利用政府信息资源，必须按照规定的程序，有组织地收集、处理、传输、发布各种信息。现代信息网络是以信息为基础，是用于信息资源开发及信息产品和服务的创造、传播和使用的重要媒体。利用现代信息技术和手段，采用一体化的形式，改进政府收集、使用、发布信息的方式和方法，使政府高效率、有效和经济地进行信息活动，可使信息冗余减至最少，使政府信息费用减至最小，最大限度地增加政府信息资源的可用性以及应用现代信息技术提高政府工作的效率和效能。  　　在组织政府信息资源开发工作中，要充分调动部门和地方的积极性。有了全国信息资源建设总体规划之后，要将其纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，由部门和地方根据全国规划和各自的情况提出具体方案，经综合部门或归口部门平衡、协调后实施，有序地进行开发建设，避免重复开发造成人力物力浪费。  　　这里强调做好规划和协调工作，一是针对工作中存在的问题提出的，二是我们所要开发的政府信息资源应是科学、适用的，那些失去控制和无组织的信息在信息时代不构成资源。没有规模大、数据完整、门类众多的数据库（信息库），信息共享的程度就低。做好了政府信息资源开发规划，有组织有目的地搞好政府信息资源开发建设，信息共享才能发展，信息资源共享了才能推进信息化，信息化进展了则能进一步推动信息资源共享。  　　在信息资源开发建设时，要十分重视标准和技术规范工作。指标体系要科学，简便适用；信息编码、统计口径、技术标准要统一，否则信息很难交流共享，也不会多快好省地进行开发建设。   　　（三）、信息资源开发的原则、目标和重点  　　根据当前我国政府信息资源开发利用的现状与问题，在政府信息资源发开发方面应注意遵循以下原则：  　　一是，与经济和社会发展相结合的原则。政府信息资源的开发利用必须与国民经济和社会各个领域发展的需求紧密结合, 以需求的紧迫性、重要性和效益作为确定重点任务和优先发展次序的依据。  　　二是，普遍服务原则。保障公民享有获取信息资源和电子信息服务的权利，在不远的将来能以支付得起的价格、便捷的方式普遍获得基本的信息服务。  　　三是，促进市场竞争原则。充分利用市场机制促进信息资源的开发利用，加强政策协调，创建适度竞争的市场环境。  　　四是，高度共享原则。政策规范和市场调节相结合，加快信息资源数字化、网络化、社会化和商品化进程，促进信息资源的高度共享。  　　五是，政府示范先行原则。政府部门信息资源开发利用先行一步，为社会其他领域做出示范。  　　六是，逐步发展原则。信息资源开发利用进程不搞一刀切, 不同地方、不同领域根据各自的需求和基础，注重当前，兼顾发展，开发实用、适用的信息资源。  　　政府信息资源开发的主要目标是为政府更好地履行自己的职责，提高决策质量和工作效率，提高政府透明度，促进廉政建设服务。要逐步实现政府部门主要业务网络化、信息交换规范化、信息公开制度化。主要的政府业务工作和重大决策有相应的信息库群支持；政府公务员信息技术应用技能普遍提高；政府信息在政府机构内部实现畅通流转、充分共享；政府信息公开和面向社会的信息服务常规化、规范化。公共信息资源开发利用方面，要围绕政府、企业、科技、教育等领域的重点需求，实施国家信息库工程，建成一批国家级公共信息库，规模和水平达到20世纪末国际先进水平，通过公共和专用信息网络，向社会提供多样化服务。  　　近期政府信息资源开发的重点，要放在经济和教育、科技、贸易的信息上，特别要把政府和政府部门内部网的建设和信息资源建设作为重中之重。围绕政府部门主要业务，建设相应的数据库，在此基础上，建设支持管理决策和业务工作的信息系统和网络。实施政府信息工程，在各个政府机构自行建设的办公信息系统、业务信息系统、管理信息系统、决策支持系统的基础上，建设跨部门的高性能政府专用信息网络，建设政府信息收集、登记、公告、发布专用信息系统和共用信息库。 四、建立有效的政府信息体制和运行机制  　　随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，政府信息资源在政府管理中的作用越来越突出，加强政府信息资源管理也越来越重要。为强化政府信息资源管理，必须更新概念，转变职能，加快建立适合于新的市场经济体制和机制的政府信息收集交换体制和运行机制。   　　（一）、体制制约、机制不顺的影响不可忽视  　　 党的十四大提出，在社会主义市场经济体制中政府的主要职能是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。党的十五大进一步提出，要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。根据十五大的要求，1998年政府机构进行了改革，各个部门正在实行精兵简政。现在遇到的一个突出问题是，政府机构改革激发出的强烈信息需求，得不到满足，政府对社会公众的信息供给也不很充分，严重地影响着政府工作的效率和效益。  　　据调查，许多政府机构对做好政府工作究竟需要什么信息，没有深刻思考，心中缺少信息需求的底数。从信息的来源看，渠道单一，目前主要还是从统计部门、行业主管部门来，而统计项目不全，有的数据有“水分”的问题还未完全解决。部门间的信息交换不通畅。民间统计和市场调查还没有充分发展起来，政府机关同社会信息机构的关系没有理顺，难以从信息市场上及时地获得信息。在市场经济的条件下，政府部门从信息市场上获取信息需要一定费用，而这些费用如何支付又缺乏明确的制度。这些情况表明，目前新的信息资源管理体制和运行机制还没有完全形成。这里有两个问题尤应着意加以解决：  　　一是政府信息资源管理体制的改革问题。政府机构精简了、人员减少了，职能还没有完全转变过来，该交给社会和市场中介组织去办的事情还没有交出去，仍攥在自己手里。由于忙于应付日常杂事，无更多的精力研究用于支持决策的大量而具体的信息需求和进行信息的深加工。在这种情况下，不建立起健全快捷地收集、处理信息渠道，很难提高政府工作的效率和高水平地保证政府决策工作的质量。现在亟须破除部门分割、地区封锁的陋习，进一步疏通和明确信息渠道。  　　二是建立适应于发展社会主义市场经济的政府信息获取机制问题。现在，一方面，大多数政府部门、科研单位抱怨信息供给不足，决策信息极不充分。例如市场波动情况，只有总量信息，而没有细化的信息，不知道究竟是哪一类产品波动大，很难对市场波动的原因作出正确的判断；老百姓消费的障碍究竟是什么，物价为什么连续2０多个月负增长，统计部门、政府部门所属的信息中心在一个很长时间里没有适时提供；信息的统计范围尚窄，不能满足决策和研究科教兴国、可持续发展等重大战略问题的需要；国际信息不及时、不系统、可比性差；政策效果的反馈信息严重缺乏，决策部门很难及时了解政策执行的效果；用于中长期决策的基本国情信息也不足；经济运行信息十分缺乏，特别是突发性的重大信息反映不及时、不深刻。由于信息短缺，很不利于中央前瞻性经济决策，也不利于政府对社会进行信息引导。另一方面，信息供应部门也在抱怨政府部门提不出具体需求， 很难有针对性地收集和处理信息，拿出好的解决方案，等等。  　　（二）、转变观念，加快改革步伐  　　 没有健全的市场机制，不仅难于沟通信息生产与消费，促进信息生产和流通，而且市场价格机制、竞争机制、供求机制也不能建立，导致信息资源市场化程度低，市场引导信息生产、平衡社会信息供求以及有效配置信息资源等调节功能也不能充分发挥。信息供求的矛盾、信息的不对称性，随着经济和社会的不断发展将会永远存在，而矛盾的相继解决则会推动现代化建设事业不断发展。  　　要建立健全市场机制，首先政府部门要转变观念，扬弃在计划经济体制下形成的靠单一行政手段获取信息的一些过时了的做法，而应更多地采取经济的手段收集和处理信息。政府部门除用命令手段从行政系统获得信息的同时，还要以信息市场平等主体的身份参与信息交易活动，与社会信息机构签订合同，规定双方的权利、义务。在许多国家，政府部门委托社会上的信息咨询机构开发特定的信息资源，并提出对策建议的事是经常做的，在我国则很少见。今后应本着改革的精神，更新观念，加快政府职能转变的步伐，该由市场去解决的问题和企业去做的事情交出去，培育信息市场，大力发展信息服务业，尤其要积极开拓委托调查和民间统计业务，扩展信息资源开发渠道，不断丰富政府信息资源。  　　第二要对政府部门所属的信息中心进行改革，除承担机要任务的以外，要全部推向市场，转变经营机制，变‘政府要我做’为‘我要为政府和市场做’；对其提供的信息产品和服务按质论价。这样，可以有效地推动他们主动研究政府和市场需求，提供高质量的信息服务。第三要有进一步地发展信息咨询服务业的优惠政策，推动大型信息服务企业和企业集团的发展，并制定信息市场管理条例规范市场行为，为政府开展委托社会调查和咨询工作，及时获得市场信息创造更好的环境。  　　这里的关键环节是要积极推进政府部门所属信息中心的改革。要把握好两点：一是在改革中必须把为政府服务作为一个重要方向，挑选精兵强将，采取合理机制，瞄准政府信息需求，收集、处理信息；二是要充分利用部门信息中心经过多年的信息资源积累和信息技术手段的改善，服务经验较多，人才力量较强等优势，给以必要的扶持使其快速成为专业信息服务的领头雁，和行业咨询的中坚力量。这一条做好了不仅可以快捷地开发政府信息资源，而且可以活跃信息市场，一举数得。  　　（三）、加快建立政府信息收集交换体制和运行机制  　　充分而准确的信息是政府部门进行科学的管理和决策的基础。保证政府部门及时迅速地获得适用的、可靠的、有价值的信息，是政府信息工作的主要任务。为促进政府信息资源在政府机构范围内的共享，充分发挥政府信息的导向作用，必须加快建立健全新形势下的政府信息资源管理体制和运行机制。  　　一要在部门间、地区与部门间建立合理的信息收集分工负责制，各级政府部门有义务按照国家批准的“三定”方案确定的职责范围收集信息。信息采集应当有计划地进行。推行信息采集统一代码制度，统计部门、技术监督部门应尽快研究确定信息编码管理办法。  　　二要严格要求国家统计必须保证信息准确、全面、及时，并强化统计信息网络实时传递。逐步实行和完善政府部门信息采集委托代理制度，促进社会信息咨询服务业的发展。  　　三要在部门间建立起通畅的内部信息交换制度，实现政府信息资源共享。各政府部门应当树立“信息越流通，大家都受益”的观念，强化信息交流意识。建立政府信息内部交换网络系统，通过统一的信息交换平台，实现政府部门间非密信息的安全、可靠共享。各部门主要业务的基本数据和动态信息必须根据共享原则的要求，及时整理上网，定期更新，实现网上通畅的信息交换和查询，从而保证各政府部门能及时了解其他相关部门的业务活动，获得履行其自身职能所需的信息。  　　四要制定政府部门委托社会信息机构维护政府信息网络和采集、处理信息的办法，使公务员摆脱繁琐的事务，集中精力研究本职的信息需求，做好信息的整理和深加工，提高信息活动的效益和效率。  　　五要制定信息公开办法，使社会公众依法适时地得到政府信息。政府部门的非密信息、政府引导性信息应当适时向社会发布，以利社会信息资源的积累，使社会公众能及时查询所需的政府信息。  　　  五、强化政府信息技术设施管理   　　政府信息化是一项庞大而复杂的系统工程，需要大量的信息技术设施支持。对于政府信息化的技术设施，如何选择正确的战略目标，如何制定顺应和促进科技的政策，如何保证其社会经济效益，以及如何有效地实现政府信息化等，如果没有认真的研究和专业化的科学管理，是不可能有效地实现的。我国目前的情况是分段、分割、重复建设的问题很大，我们应充分认识到政府信息化信息技术设施的管理，不仅对政府信息化本身具有极其重要的意义，而且对整个国民经济的发展也具有极其重要的意义。  　　（一）、技术管理目标  　　目前，我国信息化建设面临的主要任务是：大力开发利用信息资源，促进信息资源网络化、社会化和商品化；加强国家信息网络建设和管理，积极发展电信网、广播电视网和计算机网，并逐步促进其相互融合；以信息化建设带动信息产业的发展，使信息产业成为国民经济发展的支柱产业和新的增长点；加快国家信息化重大工程的建设，对于已经启动的“金”字工程、财税金贸联网工程等，都是国家急需的跨部门、跨地区的重大项目，必须抓紧抓好；大力发展信息服务业，促进信息服务的社会化和市场化，使公众能够及时获得所需信息；加快国民经济重点领域，特别是农业、工业、国家宏观经济管理、政府决策等方面的信息化建设；促进科技和教育领域的信息化，提高科技教育水平，促进科教兴国战略的实施；研究制定必要的法律法规和标准，规范社会信息行为，保障信息化建设的健康发展。  　　推进政府信息化，要以提高办公效率、管理能力和决策水平为目标。近期建设重点，一是国民经济宏观决策支持系统，满足高层领导机关宏观决策需要，满足部门之间的信息共享，并逐步向社会提供信息服务；二是公有资产管理信息系统，加强国家对公有资产的监督管理，促进有形和无形资产公有资产保值增值；三是积极推进公安等政法部门的信息化进程，重点建设以打击犯罪为主线的公安计算机信息系统，实现有关司法信息资源的共享和综合利用，为维护社会治安和保持社会稳定服务。  　　大力加强政府的信息技术设施管理，是建立有效的、健全的、先进的政府信息化体系，充分开发和有效利用政府信息资源，推动政府机构改革，促进政府工作方式的变革，实现政府信息资源共享，提高办事效率、完善运转协调、行为规范的行政管理体系的保障。  　　政府信息化的信息技术设施管理的主要任务是：  　　（1）统一规划推进数据库建设，增加政府数据库的种类，扩大政府数据库的规模，提供数据库的质量，要提高政府信息资源开发和利用的水平，为政府管理提供有效的的信息支持。  　　（2）统筹规划推进高速的政府信息网络建设。要统一技术体制和标准，建立政府信息交换中心，实现政府信息网络的互联、互通、互操作。  　　（3）大力推进政府信息系统的建设。重点建设宏观决策支持系统，满足高层领导机关宏观决策的需要，实现政府部门之间的信息共享，并为社会提供政府信息服务。  　　（4）加强政府信息化关键技术的研究与开发。政府信息化建设关系到国家的安全，需要大量的具有自主知识产权的信息技术。因此，要针对政府信息化需求，大力加强计算机软硬件系统、网络安全、宽带高速通信网络等关键信息技术的研究与开发。  　　（5）建设政府信息化人才队伍。政府信息化的关键是提高政府公务员的素质。因此，要把严格管理，加强培训，提高公务员的政治和业务素质，置于政府信息化建设和信息技术设施管理的一项重要战略任务。首先，要普及政府信息化知识，增强信息意识；其次，要采取各种形式，有计划地对各类政府公务员进行信息科学技术知识教育，提高政府公务员的信息技术水平；三是，要造就一批具有现代科学知识和掌握信息技术的复合型政府信息化人才队伍。  　　（二）、管理内容与对象  　　政府信息化建设具有战略性、长期性、整体性的特点，涉及国民经济和社会发展的各个领域。从我国的国情出发，政府信息化管理涉及到信息资源、信息网络、信息技术应用、信息产业发展、信息化人才、信息化政策法规标准等多种要素在内的政府信息化体系。  　　（1）人力资源管理  　　人力资源开发是政府信息化管理最重要的内容之一。缺乏有效的人力资源开发，用户不能很快地掌握和使用信息系统，是许多信息工程项目最终失败的重要原因。在政府信息化过程中所遇到的最大的社会阻力也往往来自政府内部，也就是政府工作人员，特别是处于领导地位的某些干部。或者由于自己不懂信息化怕降低了自己的威信，或者怕信息化带来的工作流程的变化会影响手中的权力而抗拒信息化，或者由于懒于学习新的技术和新的工作方式不愿推进，诸如此类，都可能形成政府内部对于信息化的社会阻力，使政府信息化的努力归于失败。因此，在政府信息化过程中人力资源开发的重点是政府部门的领导和用户。  　　（2）政府信息基础设施管理  　　政府各部门之间存在着大量的信息交换，而且，也同样有着向民众提供政府信息服务的任务。因此，政府信息基础设施必需独立于国家信息基础设施之外，作为一个整体来加以考虑。政府信息基础设施的建设必需与政府信息化的目标一致，必需与政府应用信息系统的发展一致，必需与技术发展的趋势一致。政府信息基础设施的建设既要从长远出发，又要避免设备的闲置和浪费，因而，必须充分论证，审慎规划。  　　（3）信息技术设施管理  　　政府信息化涉及的信息技术设施其主要功能是保证信息技术的运转，为政府完成职能目标提供支持。  　　（4）信息安全管理  　　政府信息基础设施的开放性有利于政府信息对民众的服务。但在“黑客”猖獗，“信息战”逐渐成为威胁国家安全的重要因素之一的今天，安全性已经成为政府信息基础设施建设必须优先考虑的因素。面向公众的服务系统和完全封闭的政府内部使用的系统应当完全隔离。在这样的情况下，政府信息基础设施的建设更需要认真的规划、精心的设计和完善的管理。另外，即使内外系统完全隔离，也并不是说，面向公众的服务系统就不需要注意安全问题了，或者封闭的内部系统就绝对安全了，同样都存在着严重的安全问题。大量的事实表明，内部人员造成的安全威胁占的比例要比外部高得多。  　　（5）信息技术政策规范和标准管理  　　政府各部门所采用的信息技术，有必要通过政府的技术政策、规范和标准加以管理。这一方面是为了保证政府信息和应用系统的共享性和兼容性；另一方面，也是为了保证在政府各部门中采用的都是适用的先进技术，避免由于“信息不灵”或“心术不正”的人作怪，在技术上形成错误的决策，导致国家财产的损失。政府信息化的技术政策，应该明确规定，什么技术在政府系统内适用，什么技术在政府系统内不适用，技术和软硬件设备的生命周期等。政府信息系统的标准与规范，应该规定政府局域网络和广域网的适用体系结构，网络协议的适用标准，服务器与工作站的选择范围，操作系统与数据库系统的适用品牌，办公自动化软硬件规范等。政府还可以通过技术政策，在促进民族信息产业发展的同时，加快国外先进技术的引进和应用推广。技术政策也是确保政府信息安全的重要手段之一。由于信息技术的发展非常迅速，政府信息化的技术政策也必须是动态的、发展的。政府信息技术的更新应该以效益为目标，同时兼顾技术的先进性，费用的合理性以及替代现有设备时的技术简易性。政府信息技术的更新和发展不应该是技术驱动的，除了考虑效益之外，还要兼顾多方面的因素。  　　（6）政府应用系统管理  　　由于政府各个部门各有其不同的职能，因此，在应用信息系统的开发上各有不同的需要。然而，政府各部门也有许多相同的应用需求，如人事管理、财务管理、文档管理、公文处理、考勤管理、设备器材管理、图书资料管理、政府网站等等。这些具有相同的功能或类似的处理流程的应用信息系统，应该组织统一的系统开发，形成标准的软件包，由所有的政府部门共享，即所谓应用系统的共享。这样，不仅大大地节约了各自为政所造成的巨大的开发费用；而且，对系统的维护和升级也极为有利。此外，政府部门之间信息的交流也会从中受益。  　　（7）应用系统开发管理  　　对于不能在系统层上共享的应用系统，应采取模块的形式促进应用信息系统的共享。例如，中央至地方的各个政府部门可能都需要开发建设自己在互联网上的网站，可以开发出供政府网站使用的不同类型的模块供各级政府部门选用，既节省了资金，又大大加快了开发的速度。同时，也可以组成统一的队伍，采取打歼灭战的办法，在短时间内尽快地开发出一批开发工具，供各级政府部门开发专门的应用系统使用。在开发工具层上的共享，更有利于确保政府部门之间应用系统的相对一致性。由于政府的应用信息系统有许多相似性，从节省人力物力资源、有利于系统的维护和更新和加快信息化进程等方面出发，应逐步地实现标准化、模块化，最大限度的实现应用信息系统的共享。  　　（8）软件产业发展管理  　　随着信息系统广泛和深入的应用，由谁来承担政府信息系统的应用开发已经成为一个具有战略重要性的问题。各家各户量体裁衣的专用软件开发方式已经成为历史。全国大大小小的政府机关数以万计。以人事系统为例，如果一个人事软件包的售价为一千元的话，可以创造的产值就以千万元计，足以支持和发展一个从事人事软件研究和开发的软件企业。诸如人事软件包这类政府需要的软件至少有几十种，加在一起，就可以形成一个巨大的软件产业。政府是最大的软件市场之一，将政府信息化所需的各类软件交由软件企业去做，无疑对软件产业的发展有重大的推动作用。因此，需要规范政府和软件企业的关系，包括版权、保密、产品升级和售后服务等。同时，合同（政府与企业之间）管理也必须提上议事日程。政府与企业的合同应力求规范化和标准化，以防止各类舞弊或不当行为的发生。  　　（9）政府信息化的项目管理  　　政府信息化项目的实施对于实现政府信息化具有极其重要的意义，应当高度重视对政府信息化项目的管理。搞好了项目管理可以达到多快好省地进行建设的目的。为了使政府信息化的进程与国情相适应，与国家的社会经济发展的需求相适应，确保政府信息化的资源得到有效和合理的应用，政府必须对政府信息化的投资项目实施严格的管理。对投资总额进行控制，法规要明确规定国家、政府各部门、省市县各级政府对信息化工程项目审批的限额。在项目进行最后审批之前，必须通过国家认可的第三方组织技术评审和签字认可，包括是否符合国家对政府信息化的技术政策，是否符合有关的技术标准和规范，目标是否明确，产出是否可以监测，实现方案和计划是否现实可行，投资额度是否合理，投资使用是否恰当等。超大型的或跨部委的项目，应由诸如国家信息化委员会一类的最高管理机构或国务院指定的部门审批。项目必须有明确的，可以检查的目标和产出要求，必须有详细的工作计划和风险评估，必须有明确的实施计划。项目的执行单位和技术队伍必须通过国家或部委组织的资格审定。在执行项目的中间过程中，必须由指定的第三方单位评审和评估项目的进行状况，对于不能按计划实现中期目标的重大项目，除了分析原因之外，情况严重的要停止拨款。项目的中期评估及后期评估要特别注意资源的合理利用与技术的先进性，以确保政府信息化的投入收到预期的效果。规范政府采购行为，原则上应避免用户与供方直接接触。采购完成后，审计部门进行合理性审计。由于信息技术的发展快，政府信息化工程项目进行的时间宜短不宜长。信息化工程项目的管理必须重视中期评估。中期评估应由国家认可的第三方进行。未能达到中期目标的项目，必须检查原因。问题严重或者无法达成既定目标的项目应立即中止投资，彻底分析和检查。必要时，应追究项目负责人或相关技术队伍的法律责任。  　　（三）、管理方法  　　政府信息化的信息技术设施管理涉及到有关的决策、计划、预算、组织、指导、培训和控制等方面的管理。  　　（1）战略决策与政策  　　政府信息化管理不仅是政府信息资源及其相应的技术手段的管理，而且与政府机构的改革、政府人力资源的开发紧密相关。政府信息化已不是将现有的政府业务流计算机化，而是应从改革和重新设计政府的业务流和信息流入手，最有效地利用信息技术，以实现一个精简、统一、高效能的政府。国家和地方各级政府的信息化，使用的都是国家的投入，因此在申请国家和地方政府信息化的投入时，部门往往希望投资越多越好。然而，在衡量政府信息化的投入产出效果时，却很可能是公婆各执一方，不了了之。如果没有有效的政府信息化管理，政府信息化就可能缺乏基本的约束，其结果将导致政府信息化的过程弊病丛生，轻则不能达到预期的目标和效果，重则造成浪费、欺诈、贪渎，严重地损害国家和人民的利益。  　　每一个政府都必需对政府信息化中的重大问题进行研究并制定政府的政策，包括政府信息化的技术政策。例如，可以公开的政府信息及其管理，政府网络与互联网的关系，政府信息化中的政府采购，政府信息化中的外资利用，民间企业在政府信息系统开发中的地位和作用，政府信息资源和政府信息的安全等，都涉及一些重大的政策问题，需要从国家整体的、长远的利益出发，制定相应的政策。  　　（2）发展计划  　　政府信息化和信息技术设施需要周密而又科学的计划管理，以增强政府信息化和信息技术设施管理的科学性、预见性和有效性。  　　由于当代信息技术的发展甚快，很难准确地预测未来技术发展的状况，即使是战略计划，很多国家一般也只订三年，最多不超过五年。战略计划往往也是一个滚动计划，需要每年进行评估和修订。而年度计划或项目计划，必须有明确的目标和可以检测的产出和结果。政府信息化的工程项目必须与其它国家建设项目一样，有自己的年度和中长期计划，并纳入国家或部门的建设计划。无论国家、部门或地方的政府信息化计划都必须注意各个方面的平衡发展问题，特别强调和注意跨部门之间的协调问题，以保证整体上的最佳效益。  　　（3）预算管理  　　预算是实现政府信息化的信息技术设施管理决策和计划的重要手段。它反映了国家信息化和信息技术设施管理的政策，规定了政府信息资源开发和利用的方向，为政府信息化和信息技术设施的利用提供了资金保证。计划必须与预算相结合，预算决策体现国力，导出计划，同时在计划中反映预算约束，并对重要的信息系统进行定期审查和成本—效益分析和评价。  　　（4）组织管理  　　组织是保证实现计划所必须的手段。它的职能是设计一种组织结构，使参与政府信息化和信息技术设施利用活动的人员明确自己在活动中的位置，了解自己在相互协调的系统中的作用，自觉地为实现政府信息化和信息技术设施管理的目标而有效地工作。政府信息化和信息技术设施管理的主要责任者是各个机构的第一把手，其主要职责是：对本机构的信息资源管理负首要责任，并确保正确执行国家制定的信息政策、原则、方针、标准、法规和规则；制定本机构的信息化计划和信息工作步骤，监督、评价和定期检查本机构的政府信息化和信息技术设施管理活动是否符合国家的政策；维护本机构的重要信息网络系统和信息传播计划，制定及时获得信息技术的政策和工作步骤；向国家提出改善政府信息化和信息技术设施管理的法律、政策、程序和其他指导原则的建议，并为政府信息化和信息技术设施管理提供有效的服务、人员和设备。此外，在政府信息化技术管理实施过程中，管理部门和各级领导适时地进行指导，通过各种方法和途径对所有参与政府信息化和信息技术设施利用活动的人员进行教育、训练，都是极为重要的。为确保政府信息化和信息技术设施利用目标的实现，决策方案、活动计划通过组织付诸实施的时候，需要认真地对活动进行控制。通过监督、检查计划的执行进度，揭示计划执行的偏差，找出出现偏差的地方、性质和原因，并采取积极措施予以调节，或把不符合要求的政府信息化和信息技术设施利用活动纠正到正确的轨道上来，使之按照原来的决策和计划发展，或重新制定决策，修正计划。  　　  六、加快政府信息网络建设   　　我国政府信息网络的建设发展迅速，中央各个政府部门大都建立了自己的信息网络，一些地方政府也建立了自己的信息网络。这些网络在为各个政府机构的服务中发挥了重要作用。但政府信息网络的发展在部门间、地区间极不平衡，完整的国家政府信息网络系统还没有形成，管理工作也跟不上，急需加强。  　　（一）、政府信息网络  　　政府信息网络是政府投资和组织建设，为政府服务的信息网络。政府信息网络作为一个整体，它不仅包括中央人民政府的信息网络，而且也应涵盖地方各级政府的信息网络。  　　我国政府信息网络的建设始于70年代中叶。1975年，国务院提出建设国家计委电子计算机中心系统工程。1978年，邓小平同志提出，在计划、银行、商业、企业、学校等部门都应该用计算机。要建立国家计算机网，迅速建立大区的计算中心1。80年代后期，中国开始了大规模的信息系统建设。1984年，国务院批准国家计委成立了信息管理办公室，负责推动国务院有关部委的信息系统建设工作。1986年，国务院批准成立了国家经济信息系统领导小组和国家信息中心，负责国家经济信息系统的规划和建设。各个部委局和地方省市县相继先后成立了信息中心，开始了大规模的系统建设。仅“七五”期间，国家就投入资金200多亿元。这些系统在为宏观经济管理和社会服务方面作出了重大贡献。  　　90年代以来，政府信息系统的建设进入了新的蓬勃发展阶段。1993年，国务院成立了国家经济信息化联系会议，并开始了以“三金”工程为代表的信息化工程建设，政府信息网络也有了新的发展。到1999年，政府信息网络的建设取得了重大突破。一是在朱镕基总理亲自关心下，实现了银行、外汇管理局和海关的计算机联网。二是国务院有关部委共同建设的部委信息交换网开始运行。三是政府上网工程启动。  　　政府信息网络的建设，不仅大大提高了政府工作的效率和效能，而且也为社会提供了良好的服务。全国外汇指定银行、外汇管理局和海关计算机网络系统的建立，实现了在进行进出口结售汇业务时的全国进出口报关单联网核查，对进出口企业的报关单给予核验，有效地防止利用假报关单骗汇、逃汇和套汇等违法事件的发生，同时也提高了外贸企业进出口结汇的效率。部委网是国务院有关部委间的一条经济信息高速通道，为促进部委间的信息交流，创造部委信息共享环境，扩展部委信息与通信渠道，提高工作效率，政府信息资源向社会开放创造条件。金卡工程的12个试点城市全部实现了同城跨行的自动取款机联网，全国电子联行系统每天处理5万多笔业务，金额达800亿至1000亿元，每天为国家增加可使用资金500亿元。金税工程稽核系统投入运行，据不完全统计，3年多来查出利用假发票违法违纪案件3万多起，追缴税款1．5亿元。金关工程制定并实施了进出口企业代码、进出口商品代码两项标准，建设了配额许可证管理系统、进出口统计管理系统、出口退税管理系统、出口收汇和进口付汇核销系统等四个应用系统，提高了对外经济贸易的现代化管理水平。由国务院领导同志亲自提出的“三金”工程，对国家加强金融、财税、外贸的宏观调控发挥着重要作用。  （二）、政府信息网络建设亟需加快和完善  　　政府信息网络是一个整体，虽然一些政府信息部门的信息网络发展迅速，但各个政府部门和地方政府分散着的信息网络并未构成整个国家的政府信息网络系统。目前，政府信息网络的状况是，一方面，完整的国家政府信息网络系统尚未形成，另一方面，已经建成的政府信息网络系统的效益还未能得到充分的发挥，远远不能适应政府管理和政府机构改革的需要。  积极推进政府信息网络的建设，是当前政府信息化建设面临的一项重要任务。  　　首先，要针对目前政府信息资源不丰富，许多地方政府内部网尚未建立的情况，抓好政府部门内部网的建设。部门内部网建设要统筹规划、分期分批地进行，近期重点搞好国务院各部门和地方各级经济综合部门、经贸部门、重要工业部门内部网的建设。部门内部网建设好了，可以快捷地收集处理信息，更能有效地把已开发出来的但散存在下属单位和公务员个人电脑及笔记本中有用的信息动员出来，集中到内部网上交流。这是一项基础性的工作，做起来并不容易，因为它和权益联系在一起，要采取恰当的方法去做。各部门领导要在保护信息知识产权的同时，明令规定各司局、处室必须将主管业务的基本数据和动态信息整理上网。 政府部门（地方厅局）间信息交换网的建设也应尽快展开，促进政府信息资源开发和内部信息在部门间共享。当前，在国家各部委间和省一级政府部门间建设好内部信息交换网，对于丰富政府信息资源具有很重要的现实意义。一是可以打破部门壁垒，使各部门通过内部信息交换，了解全局情况，获得更多的信息和知识，更好地从各部门在经济和社会发展的相互依存、互为条件的联系中，看清自己的位置和作用，提高主管行业的管理水平，并向政府提出更高水平的决策建议；二是可以为政府高层决策提供有效的信息支持，提高决策的科学性；三是可以从丰富的信息资源中筛选出可以公开又适合社会需要的信息，更好地为公众提供信息服务。要搞好部门间内部信息交换，政府或其授权的部门要做出何者应上网、何者不能上网的明文规定。  　　部委间内部信息交换网的建设要本着经济、有效的原则，在已有的部门所属网络中选择基础较好的网络加以扩充、完善，不要另起炉灶。国务院各部门信息交流枢纽即部委内部信息交换网的建设，建议由国家发展计划委员会牵头，国家信息中心具体操作。各省、市也应选择基础好的网络作为信息资源开发利用和交流的枢纽。各部门主要业务的基本数据和动态的非密信息要适时在政府部门内部信息交换网上交换。  　　第二，努力推进政府信息上网。政府非密信息的公开，面向社会公众提供信息服务，是政府部门的职责，是实现政府信息公开的重要手段，是社会经济信息工作的重要方面，是严肃的政府行为，一定要努力做好。目前，政府信息上网缺乏统一的管理机构和运作规范，在发展中还存在一些亟待改进的问题。建议各部门、各地区应在抓好政府部门内部网和部门间内部信息交换网建设和积极开发信息资源的基础上，将各部门主要业务的基本数据和动态信息进行筛选过滤，将适合社会各界需要的非密信息及时整理上网并不断更新。各地区、各部门要根据保密法的规定对什么信息上网，什么信息不能上网做出明细规定，以利在保守好国家秘密的前提下，实现信息资源最大限度的共享。  　　第三，开辟政府内部网建设、维护、运行及委托社会信息咨询机构提供服务的资金渠道。国务院各部门内部网建设和设备更新应纳入本部门基本建设计划。地方各级政府部门内部网建设应列入地方经济和社会发展计划。政府部门信息网络、部门间内部信息交换网的维护和运行以及委托社会信息咨询机构提供信息服务所需的费用，有关部门要对其作出明文规定。  　　第四，要有重点地推动面向社会的高度共享的信息网络建设。信息网络是社会经济信息工作的基础设施，是政府和社会相互交流、相互沟通的桥梁，是社会公众获取信息的有效手段，是信息采集、加工、传递的最快捷、最经济的工具。公共信息，网络建设，要注重提高网络资源的使用率。要根据各类社会需要，积极创造条件，建设区域信息网络，为本地区的企业和公众提供适用的信息服务平台和产品。要逐步建设社区信息网络，为社区内的机构、个人提供科技、教育、文化、娱乐、生活等全方位的信息服务。各部门、各地区要利用市场利益机制，调动信息服务机构的积极性，面向不同门类和层次的需求，开展专业化信息资源开发和信息服务。  　　（三）、加强政府信息网络管理刻不容缓  　　在我国，政府信息网络分系统的建设是按部门进行投资，由部门分别进行的，因此政府部门信息网络系统形成了各自分割、相对独立的局面，未能形成为政府最高领导服务的完整的政府信息网络系统，效率不高，重复建设严重，浪费极大。中央的一些部委是这样，甚至一些部委的司局、一些司局的处也是这样，从上到下各自为战，自成体系，而横向互不联网，严重影响政府信息网络系统整体功能的发挥。  　　朱鎔基总理关于加快银行、外汇管理局和海关之间的计算机联网的决定，解决了一些政府部门长期以来信息网络互不连接，信息资源不能共享，严重影响政府工作效率、效益和有效性的重大问题，为政府信息网络的管理和政府信息资源的充分开发和有效利用提供了一个范例。  　　政府信息网络急需加强管理，必须解决管什么、谁来管、如何管的问题。基于目前国家的管理体制，政府信息网络包括各个部委的信息网络和地方政府的信息网络，应共同组成一个有机的整体，即政府信息网络系统，为中央人民政府——国务院服务。国务院应指定一个部门代表国务院来管理政府信息网络。这里所讲的管理的是指管理各个部委信息网络和地方政府信息网络的网络，即管理部委信息网络和地方政府信息网络的互联网络，而不是各个部委和地方政府管辖的个别的具体信息网络。政府信息网络不仅仅有行政协调问题，而且还有技术业务的协调问题。为搞好政府信息网络的管理，建议：一是建立以各级政府主要领导人为组长的政府信息网络管理领导小组，二是成立一个政府信息网络协调组织机构，具体规划和协调政府信息网络的建设。  　　针对目前我国政府信息网络的发展状况，主要应是加强对政府信息网络的统一领导、统一规划、统一标准和信息网络安全的管理。没有统一的领导，就没有统一的行动，就会出现各自为战的现象。没有统一规划，政府信息网络就不能协调发展，不能形成完整的政府信息网络系统。没有统一标准，政府信息网络就很难实现互联。这些事都是迫在眉睫要急办的。 七、高度重视信息安全   　　政府信息网络的安全，关系到国家的安全、主权和社会的稳定，必须提高安全意识，采取可靠的安全技术措施，强化防范和管理，保证政府信息网络系统的安全。  　　（一）、安全威胁  　　在 “兴利除弊、促进发展”方针指导下，我国信息网络发展十分迅速，在社会生活中发挥着越来越明显的作用。然而全球计算机网络与信息安全问题仍十分突出，对各国政治、经济、国防、文化安全造成了很大威胁。大力加强计算机网络与信息安全工作，成为各国面临的紧迫任务。  信息网络安全问题危害的表现形式多种多样。例如，快速传播包括病毒程序在内的各种有害信息，一些别有用心者利用网络传播反动、淫秽、邪教等信息，一些信息设备厂家在商用硬件或软件中预设“后门”，给网络与信息安全留下隐患，一些网络黑客或别有用心者，不断地对计算机网络进行有计划、有预谋地攻击，并借机窃取政治、经济、国防、商业机密，敌对势力对国防、通信、电力、金融、交通等关键性计算机网络发动摧毁性攻击，等。我国进口的大量信息产品，包括软件、硬件等，其核心系统和逻辑编程都掌握在外国人手中，都存在着严重的安全隐患。  　　安全意识不强，安全技术落后，是造成安全隐患的主要问题。目前网上出现的主动泄密事件在不断增多。相当一部分拥有计算机网络的单位，对网络与信息安全采取的防护措施非常简单，甚至还有不设防的网络。有的用户将涉密信息在与国际联网的计算机信息系统中存储、处理和传递，造成失密；有的缺乏法律意识，随意攻击他人的计算机网络；有的政府机构、企事业单位对秘密信息，缺乏必要的保护意识和措施。  （二）、信息安全  　　信息安全已成为世界性的现实问题，国家安全、民族兴衰和战争胜负，是国家和民族生存与发展的头等大事，信息安全与之息息相关。没有信息安全，就没有完全意义上的国家安全，也没有真正的政治安全、军事安全和经济安全。面对日益明显的经济、信息全球化趋势，我们既要看到它带给我们的发展机遇，也要正视它给我们提出的严峻挑战。美国正在利用信息霸权谋求主宰世界，正在鼓吹和准备信息威慑及战略信息战。因此，要把我国的信息安全问题放在全球战略考虑，放在政治角度来考虑。  　　长期以来，人们把信息安全理解为对信息的机密性、完整性和可获性的保护，这当然是对的，但这个观念是在20多年前主机时代形成的，在今天已不完全了。80年代进入了微机和局域网时代，计算机已从专用机房内解放到分散的办公桌面乃至家庭，由于它的用户／网络结构比较简单，所以既要依靠技术保护措施，还要制定人人必须遵守的规定。因此，这个时代的信息安全是面向网管、面向规约的。90年代进入了互联网时代，每个用户都可以连接、使用乃至控制散布在世界上各个角落的上网计算机，因此，Internet的信息安全内容更多，更为强调面向连接、面向用户（“人”）。人、网、环境相结合，形成了一个复杂的巨系统。通过网上的协同和交流，人的智能和计算机快速运行的能力汇集和融合起来，创造了新的社会生产力，丰富着电子商务、网上购物等大量应用；满足着人们的交往、学习、医疗、消费、娱乐等各种社会需要。但安全感，安全环境问题也更为突出了起来。  　　可以这样说，面向数据的安全概念是前述的保密性、完整性和可获性，而面向使用者的安全概念则是鉴别、授权、访问控制、抗否认性和可服务性以及基于内容的个人隐私、知识产权等的保护。这两者结合就是信息安全体系结构中的安全服务，而这些安全问题又要依靠密码、数字签名、身份验证技术、防火墙、安全审计、灾难恢复、防病毒、防黑客入侵等安全机制（措施）加以解决。其中密码技术和管理是信息安全的核心，安全标准和系统评估是信息安全的基础。总之，从历史的人网大系统的概念出发，现代的信息安全涉及个人权益、企业生存、金融风险防范、社会稳定和国家的安全。它是物理安全、网络安全、数据安全、信息内容安全、信息基础设施安全与公共信息安全的总和。  　　（三）、加强信息网络安全管理  　　国家对信息安全管理有很高的要求。党中央和国务院高度关注着信息安全。中央领导特别是针对国际互联网的跨国界性、无主管性、不设防性、缺少法律约束性所带来的安全问题，多次提出加快有关管理制度的建立和安全防护设备的研究使用。我们在政府信息网络的安全问题上，必须提高认识，加强防范，强化管理。  　　首先，要提高认识。因特网是互联网络，已联结世界各地，网上有海量的信息，但良莠不齐，善恶并存，好人坏人都在提供和应用。兴利除弊是我们必须遵循的原则。目前我国的信息网络设备和操作系统大多是从国外引进的，自己生产的设备和有自主版权的软件很少，虽然采取了一些安全防范措施，但从总体上看我国信息网络还很脆弱。在这种情况下，许多网络管理者和经营者却对网络安全问题熟视无睹，不仅缺乏足够的认识，也未采取可靠的防范措施。他们以为采用了防火墙技术、使用了密钥就可以高枕无忧，这是很值得重视的大问题。  　　在现代信息技术迅猛发展的今天，某一单项防范技术的使用是不可能永久地、绝对地保证安全的。因此保障安全的技术要不断创新，并且将多种措施综合运用，才能在特定时间内保护好信息安全。我们对于信息网络安全保障体系的建设一定要高度重视，深刻理解网络安全的涵义，提高认识，并且要弄清各自网络的弱点，进而按照网络的性质和在保障国家信息安全、经济安全、政治安全中所承担的责任，采取相应的防范措施。关系国家安全的重要信息网络、系统必须从硬件、操作系统、应用软件、操作人员培训等信息生产、传输和管理各个环节，全面地系统地采取防范措施，建立起信息网络安全保障体系。  　　强调信息网络的安全，不仅仅是因为网络不安全不可能实现信息资源共享；更因为它是一个保障国家信息安全、经济安全、政治安全的重大政治问题和战略问题，它和国家主权紧紧相连。毫无疑问，信息技术、信息网络技术可以创造人类文明，把我们推向辉煌；但是，以信息技术为代表的高新技术也可以被人利用来干坏事，用它来毁灭人类的文明。以美国为首的北约对南联盟进行的灭绝人性的狂轰滥炸和信息攻击，就是用高新技术毁灭人类文明的罪证，这已是不争的事实。因此，我们必须保持清醒的头脑，一方面要积极推进信息技术和信息网络的应用和发展，加快现代化步伐，造福于人民；另一方面，也要用防危险的技术防止技术危险，维护信息网络系统的安全，使之既能推进信息资源共享又能保护国家的经济利益，捍卫国家主权，维护政治稳定。  　　其次，要加强安全防范。网上的数据安全问题、保密问题、意识形态的影响和病毒的传播问题，是目前信息网络发展中存在的四大问题。对有害于信息网络使用的行为要与之坚决斗争。为此，必须制定管理规则，规范人们的行为，查处有害行为，组织力量对付“黑客”，维护正常的秩序。要建立和健全信息安全保障的管理体制，各管理部门要紧密配合、团结协作，密切关注国外防危技术的发展动态，加强国际交流与合作。要加强信息网络监控工作，发现问题及时采取应急措施加以防范。要加快信息网络安全产品的研制、鉴定、生产，尽快实现安全产品的国产化，安全产品经鉴定合格后要强制推广使用，重要的信息网络系统禁止使用国外安全产品。还应抓住“后PC时代”的机遇，动员国内信息技术产业界人士发愤图强，靠联合的力量开发出有自主版权的操作系统，如利用林克斯（Linux）自由软件提供源码的机会，在新的高度上创出有自主版权的操作系统，以增强信息安全保障的能力。我们绝对不能因为防不胜防坐视技术危害的降临，而应该在促进信息网络的发展和广泛应用的同时，积极地发展自己的信息网络安全产业，开发利用防危险的技术防止技术危险，这是我们必须走的路。  　　第三，要强化管理，特别是加强内部管理，做好信息安全工作。信息失密和网络不安全，很多问题出在内部，或纪律不严、制度上有漏洞，或工作人员不懂规矩、嘴不紧，或内部有不良分子作祟，或内外勾结，一定要加强内部管理。信息和网络出问题另一个原因是由于相关人员无知和操作不当造成的。因此，加强对职工的保密教育和计算机及网络知识培训是一件很重要的工作。这项工作做好了，可以最大限度地避免问题的发生。内部信息系统的安全，包括对信息系统内的信息的安全保护和信息系统按照计划准确的可靠运行等。信息系统安全管理是确保系统运行的完整性，不仅要保证系统内信息内容的正确性，而且要保证输入输出的正确性。信息系统的安全在内部管理中占有极其重要的地位，为此，建议采取以下措施：  　　（1）要制定安全保密计划。各个政府机构在获得或开发某一应用项目之前，必须制定和执行经过批准的安全保密计划，明确相关人员的安全责任，并对信息技术装置进行风险分析。  　　（2）要进行严格的设计审查和系统测试。在信息系统投入运行之前，必须进行设计审查和系统测试，保证满足所批准的安全保密计划的要求，符合政府的政策、规章和标准，确保行政、技术和物理等保护措施的可行性。  　　（3）要对政府信息系统的各种应用，进行定期的审查和论证，评价现有安全保密措施的可靠性，识别其对敏感数据、高价值信息资源可能造成的危害性，并提出新的安全措施，保证安全保密措施的适用性。  　　（4）要制定应急计划。保证政府工作在信息技术支持中断的情况下，也能继续执行其基本职责。  　　（5）要对政府机构进行全员培训。在信息网络的环境下，几乎所有的人员都从事信息的管理和使用信息技术，而不是少数人员使用集中化的设施。鉴于政府信息资源管理的极端重要性，必须进行全员的安全培训，以增强安全意识。起码要保证用人安全、应用安全、信息技术设备安全。培训包括计算机安全、数据文件管理、信息保护政策和程序以及其他保护措施等。  　　（6）各个部门及其上级主管部门应定期检查向政府机构提供信息产品和服务的方式及连续性。对所有参与重要信息系统设计、开发、运行和维护的人员及可能接近敏感数据的人员进行审查，根据其信息处理的敏感性和可能引起的风险及损害程度进行相应的调查，包括从最小限度的检查到全背景的调查。信息技术设备要保证所有政府和为政府服务的信息技术设备有一定的安全水准。各个政府部门要指派在信息技术和安全事务方面有一定水平的管理人员，对信息技术设备进行定期风险分析，采取适当的和节约成本的安全措施，有效地保护秘密信息。风险分析包括对一台微机的审查到大规模计算机系统的完全定量分析，分别在系统设计之前、设备发生重大变化（诸如增加一个局域网、联机处理变动、增加电话容量）时进行，并与处理数据的敏感性周期相适应。要根据数据处理的连续性，防止阻碍设备正常运行的事件发生，对大型设备和支持本机构履行基本职责的设备进行定期测试，确保技术、行政、物理和人员的安全、保密需求。  八、抓紧政府信息资源管理立法   　　法是上层建筑，它应随着经济基础的发展而发展。以信息技术为主要内容的高科技是新的生产力，它正在快速而又无情地改变我们的管理方式、生产方式、生活方式、工作方式、学习方式、思维方式，推动着国民经济的发展和社会的进步。经济和社会发展了，立法工作也要跟上来，以促进和保护新的社会经济秩序的建立和发展。  　　（一）、信息立法的紧迫性  　　随着改革开放步步深入和扩展，社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，我国已基本上建立起相应的法律体系。但由于电子信息、信息网络的发展来势迅猛，还未来得及对其发生的所有问题进行立法等原因，目前信息法在法律体系中部门法的地位还有待于进一步确立。  　　世界各国高度重视信息立法。美国是目前世界上信息立法较早、较为完备的国家，制定了一系列的信息法规。政府信息资源管理的主要法律法规有三个，一是关于信息获取和发布的《信息自由法》，二是关于信息收集的《文书工作削减法》，三是关于协调政府各机构信息活动的《政府信息资源管理政策》。1998年，美国又制定了《文书工作消失法》，计划在五年内基本实现无纸化工作。此外，还有其他一些与整个社会信息工作有关的法律，如《隐私法》、《计算机信息系统安全法》、《挡案法》、《联邦储藏图书馆法》等。除国家的法律法规之外，各州也都有自己的信息资源管理法规。法律要求政府机构有效地维护和保存个体信息和专有信息，以防止未经授权获取个人隐私和违反保密规定；根据隐私法，政府要为个人提供获得和修改记录信息的途径；根据信息自由法，政府要保证公众得到政府信息；政府要按照法律要求发布信息，说明组织结构、活动、计划、会议等各种信息载体，以及指导公众如何获得政府信息资源等。  　　信息立法在俄罗斯联邦立法中占有重要的位置。从1991年到1995年6月，俄罗斯联邦议会、总统和政府共颁布498个规范法令，其中75个法令是有关信息立法问题。除此之外，其他还有421个规范法令反映与信息立法有关的问题。在498个法令中，最重要的是1995年2月22日通过和生效的《关于信息、信息化和信息保护》联邦法。其内容主要涉及信息技术和信息系统的发展问题。在此其间，还设立了20多个调整信息化领域各种专门关系的专门机构，如俄罗斯信息化政策委员会、俄罗斯联邦信息中心等。  　　外国的经验值得借鉴。建议有关立法机关深入研究信息立法的框架，与此同时本着急需先立的原则抓紧单行法规的制定工作。在现行的法律、法规和部门规章及一些规范性文件中，有一些规定是在我国电子信息快速发展、信息网络兴起之前制定的，已不适应新形势发展的需要，应及时进行修改和补充，以利司法和监察工作的顺利进行。  　　（二）、急需解决的信息法规  　　据初步调查，亟须制定和需要修改补充和细化的的法律、法规、规章，涉及到政府信息资源管理（含信息公开）、信息市场管理（包括信息库管理）、信息标准、信息网络管理、信息安全保障、保密、网上知识产权保护、系统集成、电子商务、信用卡管理、电信管理、民间统计管理等诸多方面。最为紧迫的是解决好统计信息管理、网上知识产权保护和政府信息资源管理的有关法律问题，现提出如下建议。  　　1．关于统计信息管理  　　统计信息在政府信息资源中占据非常重要的地位。准确而充分的统计信息是进行科研和政府决策的基础。经过多年的改革和法制化建设，统计工作的科学性不断提高。但统计制度的改革的任务仍然很重，要加快改革步伐。重点是要解决两个方面的问题：  　　其一是加强统计法制化建设，重点是如何惩治弄虚作假的不法行为，挤掉统计数据的“水分”。统计信息是应当给予法律保护的，但在现行统计法中对统计信息保护的主体、客体都没有全面明确的规定。由谁来保护统计信息，哪些国家统计信息和民间统计信息应受到保护，哪些国家统计信息必须公开，公开的统计信息应不应收费也没有法律界定。对妨碍统计信息的行为，哪些要追究法律责任，追究哪一类法律责任也不明确、具体。统计法中另一缺欠是没有建立群众代表和专家学者对统计活动进行监督的制度。 建议对统计法要根据发展社会主义市场经济的要求进行进行实质性的修改。修改中，一定要明确规定国家统计机构的根本任务就是统计调查，保证统计信息的全面、及时、准确；由各级人大常委会 负责统计监督；要使抽样调查成为统计调查的基础和真正的主体；并对国家统计、民间统计调查主体的权利、义务和法律责任作出明确规定；统计信息除法律规定必须保密的以外，一律向社会公众免费提供；还应建立民主监督制度。  　　其二，要适时重构国民经济和社会发展的信息指标体系。现在我国国家统计实行的是SNA指标体系，主要反映宏观经济活动，但指标还不全、不完整，不少指标不细致，只有一个全国平均数，不能很好地、完全地反映社会经济发展的实际状况和动态的市场活动。统计指标内容有必要根据形势的发展和新的情况进行适当的调整和充实。当前重要的问题是，要根据我国实际情况，尽快构建社会主义市场经济条件下的社会经济信息指标体系，要反映中国社会经济发展特色，又要同国际接轨；要为宏观服务，又要为微观服务。建议国家发展计划委员会、国家统计局根据国内经济和社会发展各方面的变化和国际统计指标体系的发展，共同研究，尽快提出方案，经国务院批准后实施，使社会经济信息的收集、整理有章可循，增强信息的可用性。  　　2．关于网上知识产权保护  　　互联网技术的发展对我国《著作权法》提出了挑战。1990年颁布、1991年实施的《著作权法》，因为当时互联网在我国还没有兴起，所以互联网上知识产权还是一个空白。几年之后我国互联网就迅速地发展了起来，网上的信息传播快、面广，方便用户查阅、下载，促进了信息共享，但也带来了知识产权问题。网络作为“第四媒体”，已是不可逆转的事实。 网上的知识产权由于没有具体、明确的法律保护，常被盗用，而以现行《著作权法》的规定来界定是否侵权则很困难。因此，根据《著作权法》确定的作者和其他著作权合法享有者的权利不容侵犯的基本原则，对现行法律、法规加以完善、补充、修订，不仅必要而且很迫切。  　　修订现行法律法规时，建议至少明确以下各点：  　　（1）《著作权法》第三条所保护的著作权，在互联网上同样受到保护。  　　（2）在网上发布的所有的经济、科技、教育、文化、和其他社会信息，不论是个人、法人凡是自主收集、整理的署名者均享有著作权，署名者对其信息的真实性负责；除贸易信息、国家机关依法向公众发布的信息、署名人宣布无需征得其同意可以下载、无偿使用的信息外，下载和使用人均需征得署名者的同意，其中有偿使用的信息要付规定的费用、无偿使用的信息要注明出处。  　　（3）依照国家法律、法规，非经授权的网站和越权发布的国家统计信息视为非法，不受法律保护。  　　（4）辗转传抄的信息不受法律保护。  　　（5）凡不属于合法使用、法定许可地使用他人的作品和信息的行为，均不能受到法律保护。  　　3、政府信息资源管理法规  　　我国政府信息资源开发和管理滞后，加强立法是当务之急。政府信息资源管理法必须依据信息的特点和国情，本着改革开发的精神制定，并且要有前瞻性。据此，有必要规定以下定义、内容、原则和条款。  　　（1）政府信息资源包括信息内容和相关信息技术设施、资金、人才资源，是重要的战略资源，是国家资产。  　　（2）政府信息是保证政府公开性、决策民主性和科学性，管理政府运行，保持国民经济快速、健康、持续发展和社会进步的重要手段。  　　（3）政府信息资源管理是为完成政府机构职责而进行的信息资源管理过程，其目标是政府信息资源得到充分开发和利用，保证各政府机构有效履行各自的职责。  　　（4）政府信息资源管理要贯穿信息收集、获取、传播、保存整个信息生命周期。鉴于信息网络已成为收集、交换、传播信息的现代化手段，信息内容的保密管理国家另有法律规定，政府信息资源管理法或条例可重点管好三个方面，即政府信息网络、应用系统、信息的收集和发布及相关的管理体制、程序、实施模式和项目管理等。  　　（5）关于政府信息网络。政府信息网络由中央和地方各级政府网络组成，其主要功能应是：向社会公众提供政府信息和服务；政府部门内部和政府部门间内部信息交换。  　　政府各部门必须向社会公众提供政府信息和服务，不得随意收取费用。  　　部门内部各职能司局或处室等下属职能机构必须将主管业务的基本数据和动态信息整理、建库，在内部网上交流；同级政府各部门间应将内部、非密信息在部门间内部信息交换网上交流 。政府部门间的信息交换均以无偿的方式提供。  　　（6）政府部门应用系统。各政府部门应结合各自职责的需要，利用先进可靠的信息技术建立科学的应用系统，有效地履行职责，使自己从事的工作做得更好、更快、更省钱，为社会公众提供更好的服务。  　　（7）政府信息的收集、获取、保存。国家统计的基本任务是对国民经济运行和社会发展情况进行统计调查，国家统计机关包括负有行业统计的各部门统计机构必须保证统计数据的准确性、及时性和全面性。统计指标体系要科学、适应发展社会主义市场经济的需要、简便易行，统计编码、口径、技术标准要统一。  　　政府信息资源的收集，由政府各部门提出计划报经政府信息资源管理部门综合平衡、协调、批准，列入计划后实施。列入计划的信息收集必须有统一的信息代码，各部门各地区不得重复收集，否则企业和公民有权拒绝填报。  　　所有统计调查资料免费在政府部门内共享，除法律另有保密规定的以外向社会免费提供。  　　（8）政府部门收集信息可以委托社会信息服务机构进行。一要向社会信息服务机构发出委托书，二要有统一的信息代码，三要提供必要的经费。社会信息服务机构应承担相应的义务，保证信息的准确性。  　　（9）政府信息资源管理体制。一是中央和省级政府设立信息化领导机构，负责信息化推进工作，统筹规划和管理政府信息网络建设和信息资源建设。二是各级政府部门设首席信息主管和办事机构。三是中央和省级设立部门间信息协调委员会，承担政府机构间信息资源开发建设和预算的协调工作。  　　信息资源开发建设和政府信息网络建设规划由中央政府各部门和省级政府各部门提出草案，经同级信息协调委员会协调平衡报信息化领导机关批准后，纳入国民经济和社会发展计划。  　　信息资源建设和网络建设规划要提出每年的和五年的目标以及对资金、人才培训和技术的要求，此两项规划要每年滚动进行。  　　（10）经费。政府信息资源开发建设和政府信息网络建设要有计划有步骤的进行，所需经费列入财政预算。政府部门委托社会信息服务机构进行建设的费用设置相应的会计科目。  　　（11）采购与外包政策。政府信息化建设要充分利用社会信息服务机构的力量。政府信息网络、应用系统的建设，信息收集、统计分析、系统维护运行均应委托社会信息服务机构进行。这样做，有利于政府职能的转变，不因IT应用而增加人员；有利于公务员摆脱繁杂的信息网络和信息系统的管理、维护、信息收集等事务，集中精力搞好信息再开发和深加工；还有利于培育一支系统集成、决策咨询的高水平的队伍，更好地保证政府系统持续稳定运行，提高国际竞争力。  　　政府信息化建设所需IT应用项目，主要设备必须是国产的，国外设备必须经过监测，是安全、可靠的。政府采购由国务院机关事务管理局承担，按招标、投标、评标严格的程序进行。  　　（12）信息网络安全保障和信息的保密管理由相关的专门法律、法规规定。  　　有关专家和一些地方和部门反映，现在搞信息立法有很多困难，其中一个重要原因是部门利益在作怪。目前在信息资源和信息网络的管理方面，不少事情平时谁也不管，但在立法定规矩的时候谁都要管，想通过立法保护部门的利益，扩张自己的管理范围和权限，如争管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权等等。过去的法规中就有迁就部门既得利益的弊病，今后必须站在整个国家和民族利益的立场上进行立法，克服和避免立法部门化和部门利益法制化的倾向。定法度，既要规定人们的行为规则又要规范管理者的行政行为，以维护好社会秩序，防止侵害人民群众的合法权益。  　　要努力改变立法滞后的状况，不断充实和完善法律体系，提高立法的质量。坚决杜绝法律、法规在相同规范上的规定不一致，甚至抵触或相互矛盾的现象再发生，做到法律与法律之间、法律与法规之间的协调、一致、配套，保持法律的严肃性、权威性。要讲究立法技术，准确地运用法律术语。极力避免用政策名词代替法律语言，对法律后果的规定要明确、具体、可操作，对有争议的问题不搞调和、折衷，尽量少讲原则话，或作弹性、伸缩性、任意性大的表达，使法律、法规的条款严密、法律逻辑严谨。  　　在立法工作的步骤上，应根据实际工作需要和立法条件成熟情况，分别轻重缓急，确定是人大制定法律，还是由国务院制定行政法规，或由主管部门制定规章、发布规范性文件，但必须做到有法可依、有章可循。  九、实施有利于中西部发展的区域政策   　　在现代国民经济和社会的发展中，政府是大有作为的。人们越来越清楚地看到，政府制定的符合国情的产业政策和所采取的恰当的空间布局政策是造福国家和人民的大事，而且更深切地感到党和国家政策的制定和实施没有科学、适用、准确、及时的信息是不行的，信息必须先行。当前，应实行有利于中西部地区政府信息资源开发的区域政策，以大力顺应和促进西部大开发战略的实施。  　　（一）、地区发展不平衡  　　政府信息资源的开发和利用、政府信息网络建设和运行需要一定的经费，不解决经费问题，政府信息资源管理的目标很难在全国如期实现。目前，我国各地的政府信息资源开发和信息网络建设的发展极不平衡。在中西部地区，信息网络建设和政府信息资源开发利用比较好的地区和部门，要么是经济发展稍微好一点的地区或有上面条条拨给钱的部门，要么是具有行政收费权的部门。虽然有的地区在财政相当困难的情况下挤出了一部分钱进行信息网络建设，但总的看来，经济力量很有限，严重制约着不发达地区的政府信息资源的开发。另一方面，电信资费太高，许多经济不发达地区电话的使用还有相当大的困难，政府信息资源的开发和信息网络系统的建设与应用根本谈不上，建了政府信息网络，也使用不起。陕西省在西部地区经济条件还算是较好一点的省份，该省卫生厅建立了5个医院的远程医疗系统，既有科学意义，也有巨大的社会效益，但因电信费用太高，也用不起来。在这种情况下，要让贫穷地区政府开发政府信息资源或使用网上的政府信息资源，有着很大的困难。  　　我国地区间经济发展极不平衡带来的问题太多。不发达地区和发达地区之间的差距不仅在于不发达地区获得的发展资金较少，而且在于他们获得的信息和知识较少。缩小不发达地区和发达地区的信息、知识及技能的差距，能够促进不发达地区的经济增长，提高人民群众的收入，使更多的人获得受教育、增长知识和利用信息的机会。  　　（二）、积极贯彻西部大开发战略  　　党和国家已经决定，从今年起实施西部大开发战略，加快中西部地区发展。这是以江泽民同志为核心的党中央，根据邓小平同志关于我国现代化建设“两个大局\\\"的战略思想，高瞻远瞩、统揽全局、面向新世纪作出的重大决策。  　　西部大开发战略是进行经济结构战略性调整，促进地区经济协调发展的重大部署；是扩大国内需求，促进国民经济持续快速健康发展的重大举措；是增进民族团结，保持社会稳定和巩固边防的根本保证；是逐步缩小地区差距，最终实现共同富裕的必然要求。实施这个战略决策，不仅对于振兴中西部地区经济，而且对于促进全国经济更大发展、实现我国现代化长远发展的宏伟目标，都将起到极大的推动作用。  　　实施西部大开发是一项规模宏大的系统工程，也是一项艰巨的历史任务。当前和今后一个时期，中央决定集中力量，抓好几件关系西部地区开发全局的重点工作：一是加快基础设施建设。二是切实加强生态环境保护和建设。三是积极调整产业结构。四是发展科技和教育，加快人才培养。五是加大改革开放力度。实施西部大开发，必须研究适应新形势的新思路、新方法、新机制，特别是要采取一些重大政策措施，加快西部地区改革开放的步伐。要转变观念，面向市场，大力改善投资环境，采取多种形式更多地吸引国内外资金、技术、管理经验。要深化国有企业改革，大力发展城乡集体、个体、私营等多种所有制经济，积极发展城乡商品市场，逐步把企业培育成为西部开发的主体。  　　实施西部大开发，不仅是西部地区的大事，也是东部地区和全国的大事。中央要求充分发挥我们的政治优势，动员全社会力量支持西部开发建设。国家要适当集中财力，增加对西部地区的财政转移支付力度，扩大西部地区的公共投资规模，支持西部地区加快发展。同时深化投融资体制改革，积极扩大直接融资，拓宽开发建设筹资渠道。中央各部门要采取多种方式帮助和支持西部地区，东部地区要把支持西部大开发作为责无旁贷的任务，改善和加强对西部地区的对口支援和各种形式的协作，促进共同发展。加快中西部地区发展，不仅要求为西部地区的发展提供资金、技术、人才、管理等方面的支持，而且也要求提供信息，特别是政府信息方面的支持。  　　（三）、推进中西部地区政府信息资源开发  　　建设国家信息基础设施和面向公众提供政府信息资源服务，目的在于克服地理和经济地位的约束，保证全国人民能够以负担得起的价格享用政府信息资源和其他各种信息资源，以改变全国人民群众的生活，给各地区和所有的中国人提供最大限度地发挥自己的才干和实现自己的抱负与理想以及摆脱贫困的平等发展机会。因此，要有妥当的区域政策，推进各地区的信息化和政府信息资源的开发建设。在我国信息化建设和政府信息资源的开发上，东部沿海发达地区走在了前头，对本地区和全国的经济发展和社会进步都起了很大的作用，中西部地区也应抓紧跟进。中西部地区经济和社会的发展急需信息，那里的政府对信息化建设不可谓不重视，但是由于经济实力不行、人才短缺，力不从心。  　　为推进中西部地区的信息化建设和政府信息资源的开发与利用，建议采取以下对策：  　　（1） 国家通过财政转移支付等多种渠道对中西部地区加大扶持力度，特别是对老少边穷地区政府信息化建设和政府信息资源开发的扶持力度。   　　（2） 东部发达地区要多给中西部以信息支持，使这些地区能跟上全国信息化步伐，极力避免在信息化过程中进一步拉大地区间经济差距。  　　（3）国家应确定政府公众信息资源和电信的全民服务的原则。到2010年，应做到向所有想得到政府公众信息资源服务和电信服务的人，提供方便而又负担得起的手段和费用，享用先进的电信和政府公众信息资源服务。作为过渡，在近期实行地区差别价格政策，至少应是城乡同价，使不发达地区能够同等地得到政府公众信息资源和电信服务。  　　（4）政府信息网络是公益性的，不管委托哪个信息服务机构负责网络的管理、维护、运行，均不应按商业网络收取电信资费。  十、提高认识加强领导  　　朱鎔基总理指出：“现在已到了下决心抓信息工作的时候了。我们手里没有什么直接管理手段，只有靠政策的、法律的间接手段管理，这样对信息的依赖性就越来越大，要求信息迅速及时，预测准确，要把信息工作作为生命攸关的一件事情来对待。第一把手要重视信息工作。”加强政府信息资源管理，必须提高认识，加强领导，增强其信息意识和信息能力。   　　（一）、提高信息意识  　　朱鎔基总理的指示具有极强的针对性，深刻地揭示了目前我国对于政府信息资源管理的现状和问题。据调查，目前，不少政府部门对于信息工作的认识与总理要求还有相当大的距离。具体表现在以下几个方面：一是有些同志对信息工作说起来重要，实际工作中不重视，忙起来不要；二是不少人处理决策事项，仍习惯于传统工作方式，只听汇报、拍脑袋，不会或不善于利用现代信息技术获取信息、处理信息，将决策建立在可靠的信息基础上；三是在信息化建设中重硬件、轻软件、更轻政府信息资源的建设；四是一些部门没有全局观念，把因公务活动获取的信息当作的‘私有财产’，该在部门间交流的不交流，该共享的不共享；五是第一把手对于信息工作重视不够，指导不力；六是政府专用信息网和部分政府机构的内部信息网尚未建，有些部门和地区网络又有重复建设；七是信息资源的开发质量不高，更缺深层次加工；如此等等。之所以出现这种现象，一个重要原因就在于一些同志对信息的重要性、对政府信息资源开发建设和信　　息资源共享的意义缺乏应有的正确认识，缺乏科学的方法。  认识上问题的存在，其深层次的原因是人们对信息化思想准备不足。存在决定意识。发达国家是在工业化之后爆发了信息革命，我国则是在工业化中期遇上了全球信息化浪潮，人们的意识与信息化有很大距离，对信息化认识不深刻、不全面。  　　与认识有关的另一个问题是，人们对发展社会主义市场经济的规律性的知识不足，对自身和市场需求又缺乏深入思考和调研。有些信息机构虽然在努力开发信息资源，但对政府和管理部门进行宏观调控、管理以及企业的信息需求不甚了解，开发出来的信息产品往往“货不对路”；相当比重的政府部门对履行自己的职责需要什么信息，这些信息如何获取，如何加工处理等信息需求说不清楚。这种供需不衔接的矛盾目前还严重存在，影响信息资源有效开发和利用。  　　我们要深刻认识拥有丰富的信息资源的重要性。信息资源同物质资源、能量资源一样，是当今时代经济和社会发展不可或缺的重要战略资源。综合利用信息、物质、能量三大资源的能力和水平是衡量一个国家综合国力的重要标志。在国民经济和社会发展中广泛采用信息技术，并利用信息网络收集、处理、加工信息，将适用的信息传送给社会各界用于教育、科研、管理、生产、工作、学习和生活，加快实现社会主义现代化，是我国信息化的根本目的。信息化的核心内容是信息资源的开发和利用。有了丰富的信息资源，不仅可以从中捕捉商机，更能从中提炼出知识，进而激发出智慧，开拓创新。  　　以现代信息技术为主要内容的高科技是新一代的生产力，把它们直接用于生产过程控制，可以根据国际国内市场需求，适时调整产品结构，提高产品质量，增强产品的竞争力。这些高科技本身就是人类知识和智慧的产物，其渊源也在于有丰富的信息资源和知识的积累。在管理领域用现代信息技术特别是网络技术的意义就在于快捷地搜集、处理和加工信息，获取知识，提高决策水平和管理水平，推动生产力和经济的发展，促进社会进步。人们的认识提高了，就能有效地避免和克服在信息化建设中重硬件、轻软件、更轻信息资源建设的倾向，认真地将信息资源开发建设置于核心地位，自觉地学习信息知识和提高信息能力。  　　（二）、加强领导  　　政府信息资源的开发和利用是为政府，特别是为最高层领导服务的，因此加强政府信息资源管理，首先必须解决的问题就是加强领导的问题。  　　对于政府信息资源管理，最怕的就是没有人专管此事。各个政府部门的事情比较好办，实行部门领导负责制就能基本解决问题。但对于整个国家来说，如果部门、地方政府部门各自为政，职责不清，相互制肘，必然严重影响政府信息资源的开发和利用。世界各国对政府信息化的问题，特别是对充分开发和有效利用政府信息资源问题，都极为重视，强调加强政府信息资源管理以及建立和强化政府信息资源管理机构的重要性。  　　建立最高决策机构。在国家一级的管理至少包括两个层次，一是决策层，二是执行层或者操作层。决策层是指政府最高一级的，需要组成由部长或副部长们参加的国家或政府的信息化委员会，或者信息资源管理委员会。由于信息资源管理和信息化的极端重要性，这个委员会的主席一般由国家的最高领导，例如总统、副总统或总理、副总理兼任。委员会的主要职能是制定政府信息资源开发利用和信息化的方针政策，重大信息资源开发和信息化工程项目的审定和批准，部门间信息资源共享和信息化工程系统的协调和利益冲突的调解，以及其它一些需要在国家一级解决的重大决策问题。  　　由于在这样高层的委员会里，大多数成员可能并非是信息技术或信息系统方面的专家，国家信息资源管理或者信息化委员会可能会在决策时遇到技术上的困难。因此，很多国家还组织了国家或政府信息资源管理或信息化委员会的顾问委员会，由国内，甚至包括国际上，著名的信息技术专家、学者和企业家组成，以便向信息化委员会提供咨询、顾问和建议服务。凡有重大的机遇和挑战，顾问委员会更要主动地向信息委员会提出建议和意见。  　　执行层是指政府信息资源管理的执行和操作机构。具体地说，就是根据国家或政府信息资源管理或信息化委员会的决定，就政府信息资源管理的各个方面履行其管理职能。同时，这个执行机构也是国家或政府信息资源管理或信息化委员会的执行机构和秘书处。  　　由于这个执行机构需要对政府各部门的信息资源管理进行监督和指导，因此它必须是一个与政府各部门大致平级的机构，而且，宜设于政府的综合管理部门之下。许多国家将这个执行机构或者设在总统办公厅内，或者设在负责国家计划或政府财务的综合管理部门之下，以便利用政府投资或预算等手段实现和控制政府信息资源管理的目标。  　　应该指出，尽管政府信息资源管理所涉及的范围十分广泛，却并不意味着代表政府实施管理的这个执行机构可以十分庞大。相反地，这个机构应该十分精简，并将大部分的业务通过与其它政府部门、大专院校、研究机构乃至企业进行协作的方式来完成。由于政府信息化和信息资源管理日益成为政府改革和管理现代化的最重要的基本问题之一，不少国家，如美国和加拿大，都设立了首席信息官制度。政府各部门，地方各级政府都有自己的首席信息官，以明确由中央政府至各部门，各地方政府信息资源管理的责任和制度。  　　为搞好政府信息资源管理，世界各国高度重视并加强政府信息资源管理的组织建设，实行第一把手责任制。特别提出，政府信息资源管理的焦点是第一把手责任制，也特别强调高级政府信息资源管理主管的责任，并要对政府信息活动进行定期审查和对政府信息资源管理实施全方位的监督战略。  　　（三）、对策措施  　　据一些部门和地区反映，政府信息资源的开发和信息网络的建设没有主管部门事情很难办，没有强的领导事情也办不好。大家强烈要求建立强有力的权威常设领导机构，统一领导和管理政府信息资源的开发和信息网络的建设。  　　鉴于政府信息资源的重要性及其涉及到各个部门和各个地区，以及由于政府从事的信息产生、收集、处理、传输、发布、使用、存储和控制都具有国际性的一面，因此政府的信息资源管理必须与整个国家的信息政策相协调，政府信息资源管理政策的制定必须同时考虑国际信息政策，按照朱鎔基总理关于“第一把手不重视信息，信息工作就搞不起来”的指示，加强政府信息资源的管理。  　　1、建立以各级政府主要领导人为组长的政府信息资源管理领导小组。  　　在中央，建立以总理或以国家副主席为组长的政府信息资源管理领导小组，在各级政府部门也建立类似的机构，以统筹规划和领导政府信息资源的开发与利用。政府信息资源管理的主要责任者是各个机构的第一把手，其主要职责是：对本机构的信息资源管理负首要责任，并确保正确执行国家制定的信息政策、原则、方针、标准、法规和规则；制定本机构的信息化计划和信息工作步骤，监督、评价和定期检查本机构的政府信息资源管理活动是否符合国家的政策；维护本机构的重要信息网络系统和信息传播计划，制定及时获得信息技术的政策和工作步骤；向国家提出改善信息资源管理的法律、政策、程序和其他指导原则的建议，并为政府信息资源管理提供人员、设备和有效的服务。  　　2、各级政府部门设置高级信息主管。  　　目前，政府信息资源开发不足、信息资源利用效率低，一个重要原因是在领导层中有些人信息意识和信息能力差。他们对于信息，说起来重要，做起来并没有放到应有的位置上。解决这个问题的有效办法是在各级政府部门设置高级政府信息资源管理主管，建立首席信息主管领导制度，以确保政府信息资源管理政策的贯彻执行。配备了各级信息主管领导人之后要加强培训，使他们成为既了解全局又热心信息工作、懂得信息的领导者。“上有所好，下必甚焉。”有了得力的领导者，言传身教，就能有效地管理和协调信息资源开发建设和网络建设，有计划有步骤地推进信息化。  　　3、为大力提高人们对政府信息资源管理的认识，建议采取如下措施：  　　（1）加强信息管理理论的研究  　　没有革命的理论，就没有革命的行动。理论不断创新，主要体现在科学认识的革命上。科学革命是人类冲破原有的规范，对自然界和社会的认识产生了新的飞跃，从而在科学上形成新的理论。科学革命是技术革命的先导，技术革命是产业革命的前提和条件。加强政府信息管理理论研究，在理论和方法上的不断创新，提高人们对信息和信息管理的科学认识，从而有力地加强政府信息资源管理。  　　（2）举办政府信息资源管理高层领导培训班  　　为提高人们特别是领导干部对信息资源和加强政府信息资源管理的认识，建议中国行政管理学院和中央党校举办省部级领导同志政府信息资源及其管理培训班。地方行政管理学院和地方党校举办地方领导同志政府信息资源及其管理培训班。  　　（3） 建立公务员信息知识和信息能力的考评制度  　　一个部门的信息工作能否搞上去，信息活动能否有成效，其基础在于所有公务员要具备良好的素质，取决于他们的信息知识和信息能力的高低。盲人骑瞎马，什么事情也干不好。因此，建议将信息基本理论、知识，计算机与信息网络常识和操作技能列为公务员的必修课，把其‘应知应会’作为业务能力考核内容，评定等级，不及格者限期达标。   《政府信息资源的管理与立法研究》分报告之一 （ 2002年8月13日）                   政 府 信 息 资 源 管 理             联合国经济与社会事务部跨区域高级顾问                       周宏仁 博士                      1999年9月24日  一.政府信息能力与政府信息资源  　　政府最重要的能力之一就是对于公共信息的处理。各种各样的公共信息是政府的信息输入，而政策、战略、法规、计划等便是政府的信息输出。当然，在对公共信息处理的基础上，政府还为公民提供各种各样的服务，包括信息服务，以确保政府政策、战略、法规、法律、计划的实现。政府的信息能力如何，决定了一个政府是否能有效地履行其职能。因此，政府信息能力是政府所必需具备的一种基本能力。相应地，政府信息能力也是政府能力建设最重要的一个方面。环顾当今世界各国，政府无一不是计算机与通讯技术的最大用户，发达国家如此，发展中国家也是如此。同时，政府也是最大的公共信息资源的采集者、处理者和拥有者。  　　1.政府信息能力  　　政府的信息能力由四个方面构成，即信息采集能力，信息处理能力，信息利用能力，以及信息交流能力。信息采集能力是政府准确，及时和完整地获取所需要的数据和信息的能力。信息处理能力则包括存储，加工和分析各种数据和信息以满足政府最终用户需要的各种能力。政府能在多大程度上利用所采集和处理的数据和信息实现“有信息的管理和决策”或“由信息所支持的管理和决策”则是由政府的信息利用能力所决定的。而政府的信息交流能力则与政府信息对内交流，对外发布，促进政府与人民的互动，落实政府的各项方针政策和计划密切相关。  　　随着现代信息技术的飞速发展，有效地应用信息技术建设现代化的政府，已经成为一个受到广泛关注的，全球性的运动。在政府中应用信息技术的目标也由仅仅着眼于提高政府的有效性，效率和劳动生产率扩展为转变政府的职能，从而改善政府为人民所提供的服务。而且，现代信息技术正在成为新的促进政府与人民沟通互动的工具，从而改善政府和人民群众的联系，推动民众参与决策，改变政府的工作方式，决策方式和行为方式。因此，政府信息化已经成为一个时代的潮流，世界各国莫不予以重视。可以说，离开了信息化，不可能有一个现代化的政府；而一个忽视了信息化的政府，也不可能领导和建设一个走向现代化的国家。因此政府信息化是政府建设中一件具有根本意义的任务，也是政府建设中最重要的一个时代特征。  真正理解政府信息化的重要性和方法固然不容易；要成功地推进和实现政府的信息化则更是一件十分艰巨和困难的事情。政府信息化不是有钱就可以买到的，也不是有了计算机和通讯设备就等于实现了政府的信息化。  　　从世界各国的经验来看，成功的政府信息化必需扎根于政府信息能力的培植和建设。实质上，政府信息化，就是利用现代信息技术不断提高政府的信息能力，包括上述四个方面的能力。而要有效地利用政府信息化的投资和其它资源，上述四个方面的信息能力的提高必须以一种近于动态平衡的方式发展。否则，就有可能造成某种程度的，甚至严重的资源浪费。特别是在信息技术飞速发展，产品性能价格比几乎每天都在提高的情况下，“四种信息能力动态平衡发展”的原则显得更为重要。通常比较普遍的，容易犯的错误是决策者往往只重视信息处理能力的增强，即热衷于采购设备，而忽视了与其它三个方面的信息能力的平衡发展。  　　2.政府信息资源  　　政府信息资源是指政府中与信息采集能力，信息处理能力，信息利用能力，以及信息交流能力有关的一切资源，包括人员、设备、资金、信息及技术。换而言之，政府信息资源并不仅仅指政府信息而言，其涵义和涉及的范围比信息本身更要广泛得多。相应地，政府信息资源的管理也包括对人员、设备、资金及技术的管理。  　　3.政府信息资源需要管理  　　目前，世界各国都投入了大量的资金以实现政府的信息化。以美国为例，近十年来，仅联邦政府在政府信息化方面的投资已经超过二千亿美元。改革开放二十年来，我国的综合国力和国民经济实力都有了很大的增强，信息技术和产业也有了相当的发展，已经有可能为我国的政府信息化提供一个可靠的物质基础。随着我国逐渐地走向现代化，一个国民经济信息化的高潮正在我国兴起。随之而来的，必然会有一个政府信息化的高潮。如果把国家机关和地方各级政府的信息化考虑在内，国家和地方对于政府信息化的投入，在今后五年至十年内，可能将不是数以亿计，而是数以百亿计算。对于如次庞大的投入，如何选择其战略目标，如何制定其发展战略，如何保证其社会经济效益，以及如何有效地实现政府信息化等等，如果没有认真的研究和专业化的管理的话，简直是不可思议的事情。这不仅是国家和政府各级领导必须考虑的问题，而且，也已经尖锐地提到议事日程上来。如果没有对政府信息资源的有效管理，如果不能实现政府四种信息能力的动态平衡发展，政府信息化是不可能有效地实现的。  　　在信息化的问题上，还应该注意到，政府的行为方式与企业可能有很大的不同。企业在信息化上，会更多地注意信息化的投入能够给企业带来什么效益。如果不能显著地增加利润，或者看不到增加利润的前景，企业往往会踟蹰不前。换句话说，企业的信息化行为受到投入产出比的约束。国家和地方各级政府的信息化，使用的都是公家的投入。政府信息化投入的产出，并不受“利润”指标的考查。因此，在申请国家和地方政府信息化的投入时，部门往往希望投资越多越好。然而，在衡量政府信息化的投入产出效果时，却很可能是公婆各执一方，不了了之。如果没有有效的政府信息资源管理，政府信息化就可能缺乏基本的约束。其结果将导致政府信息化的过程弊病丛生，轻则不能达到预期的目标和效果，重则造成浪费、欺诈、贪渎，严重地损害国家和人民的利益。  　　政府信息资源的管理，也与国家安全密切相关。政府，由于其所承担的使命，掌握有最大量、最权威、最重要的公共信息。大至国家战略，小至升斗小民，有关的信息都掌握在国家和地方各级政府的手中。随着信息时代的来临，政府一方面有义务向公民发布非密的政府掌握的公众信息，满足公民的“知”的权利，同时又有责任确保国家机密不至流失，国家利益不至受到损害。政府一方面要利用现代化的手段来采集、处理、利用和交流政府信息；另一方面，又要确保信息基础设施和信息本身不至于受到破坏。诸如此类的问题，常常使政府处于两难的境地。管严了，不利于国家的发展；管松了，不利于国家的安全。如何掌握这个尺度，也是政府信息资源管理需要面对和解决的问题之一。  　　还应该看到，政府信息资源管理需要面对的不仅是政府信息及其相应的技术手段的管理；而且，也与政府的政策，政府人力资源的开发密切相关。现代信息技术在政府中的应用，已远远不止于将现有的政府业务流计算机化，而是从改造和重新设计政府现有的业务流入手，最有效地利用信息技术，以求实现一个高效的，精简的政府。世界各国的经验表明，政府信息化不可避免地会遇到社会阻力，遇到各种习惯势力的阻扰。如果不能有效地进行人力资源的开发，提高各级领导对政府信息化的认识，即不仅仅“知道”政府信息化而且“懂得”政府信息化，政府信息化的实践是不会成功的。在很多情况下，政府信息化往往不是“应用驱动”的，而是“技术驱动”的，或者是“产品经销商驱动”的，因而，也是不可能成功的。  　　  二.政府信息资源管理的十个方面   　　如前所述，政府信息资源涉及政府信息化和政府信息能力建设的方方面面，是一个相当广泛的概念。与之相应地，政府信息资源管理也是一个相当复杂的，涉及许多方面的任务。其主要内容可以概括为以下十个方面。  　　1.政府信息化发展战略及政策的制定  　　每一个政府都必需研究国际上政府信息化的发展趋势和经验教训，分析本国政府信息化的发展现状和存在的问题，认识现代信息技术的发展所带来的新的机会，制定中长期政府信息化的发展目标及发展战略，确定政府信息化的优先领域。  　　现代信息技术的发展日新月异，这种对形势、技术和机会的研究必须不断地进行。政府的发展战略也应该是动态的，需要根据新形势新情况不断地加以调整。而且，应该以这种对形势，技术和机会的研究成果来引导政府的各级领导和干部，使政府信息化始终走在正确的轨道上。  　　每一个政府都必需对政府信息化中的重大问题进行研究并制定政府的政策，包括政府信息化的技术政策。例如，可以公开的政府信息及其管理，政府网络与网际网(Internet)的关系，政府信息化中的政府采购，政府信息化中的外资利用，私人企业在政府信息系统开发中的地位和作用，政府信息资源和政府信息的安全等等都涉及一些重大的政策问题，需要从国家整体的、长远的利益出发，予以考虑，制定相应的政策.  　　2.政府信息化发展计划  　　政府信息化的发展计划应该分为战略计划和战役计划。战略计划为中长期计划。由于当代信息技术的发展太快，很难准确的预测未来技术发展的状况，即使是战略计划，很多国家一般也只订三年，最多不超过五年。战略计划往往也是一个滚动计划，需要每年进行评估和修订。战役计划则为年度计划或项目计划，必须有明确的目标和可以检测的产出和结果。政府信息化的工程项目必须与其它国家建设项目一样，有自己的年度和中长期计划，并纳入国家或部门的建设计划。  　　无论国家，部门或地方的政府信息化计划都必须特别强调和注意“四种信息能力动态平衡发展”的原则；而且，更要特别注意跨部门之间政府信息能力建设的协调，从而保证整体上的最佳效益。例如，数据通讯的相对落后可能成为政府网络发展的瓶颈，金融信息化的相对落后可能成为电子商业发展的瓶颈，人员素质的相对落后可能成为整个政府信息化发展的瓶颈，诸如此类的问题都需要在跨部门一级的机构上才能够协调解决。  　　3.政府信息资源管理相关的法律和法规  　　\\\"依法治国\\\"也是政府信息资源管理的一条基本原则。政府信息资源管理的最核心的问题是“管什么”，“谁来管”和“怎么管”。这些问题必须以国家法律和政府法规的形式予以回答并固定下来形成制度。为了制定这些法律和法规，需要研究国际上的经验教训，需要研究我国在政府信息化中存在的问题，同时，提出相关的法律和法规建议。这些工作都要有人来做，因而也就成为政府信息资源管理的一个组成部分。  　　法律，法规是推动政府信息化和保证政府信息化得以顺利进行的重要武器。政府信息资源的管理往往涉及部门之间，地方之间的利益冲突，在协调无效的情况下，需要通过法律和法规强制地予以执行。  　　与政府信息资源管理相关的法律和法规涉及的范围相当的广泛，既包括政府与政府的关系，政府与企业的关系，特别是政府与私营企业的关系，还包括政府与每一个公民的关系。随着信息时代的来临和现代信息技术不断推陈出新的发展，新的问题一定会层出不穷地提到国家和地方各级政府的面前。有关的法律和法规的制定也是一个动态的，不断更新的过程，决不是制定了十个或二十个法律和法规以后就可以高枕无忧了。  　　4.政府信息基础设施的管理  　　政府各部门之间存在着大量的信息交换，而且，也同样有着向民众提供政府信息服务的任务。因此，政府信息基础设施必需独立于国家信息基础设施之外，作为一个整体来加以考虑。政府信息基础设施的建设必需与政府信息化的目标一致，必需与政府应用信息系统的发展一致，必需与技术发展的趋势一致。政府信息基础设施的建设既要从长远出发，又要避免设备的闲置和浪费，因而，必需充分论证，审慎规划；而且，政府信息基础设施的建设规划必需是整个政府信息化规划的一部分。  　　近年来，政府信息基础设施的建设面临着一个基本的矛盾：即开放性与安全性的矛盾。政府信息基础设施的开放性有利于政府信息对民众的服务；但在“黑客”猖獗，“信息战”逐渐成为威胁国家安全的重要因素之一的今天，安全性成为政府信息基础设施建设必须优先考虑的因素。因此，政府信息基础设施建设正在朝着“共生系统”的方向发展，即一套公开的，面向公众的系统和一套完全封闭的，政府内部使用的系统。在这样的情况下，政府信息基础设施的建设更需要认真的规划，精心的设计和完善的管理。当然，这并不是说，有了共生系统以后，面向公众的系统就不需要注意安全问题，或者封闭的系统就绝对安全了。  　　5.政府信息的管理  　　一切形式的政府信息，包括印刷品、音影制品、电子文件等，都是国家和政府的一种战略资源，在其整个生命周期都应于以妥善地管理。所谓“元数据”，即关于政府工作过程的信息，关于信息的信息，以及关于各种应用和技术的信息，也是一种信息资源，应该和政府信息本身一样按相同的原则进行管理。随著现代信息技术的发展和应用，政府信息的“电子版”和“物理版”的管理应该逐渐地走向一体化，其目的是使得政府信息的检索更为简易，快捷和准确。政府各部门需要的信息应该只采集一次，而且应该在最接近信息源的地方进行；采集到的信息应向所有获得授权的用户提供，实现信息的共享。为此，需要制定“政府信息词典”，形成统一的标准，明确政府各部门的分工。在政府信息的采集过程中要特别注意隐私的保护和信息的安全。  　　所有的政府信息都应该有相应的行政管理，包括政府信息定义的统一，准确性和完整性的确保，以及使用上的一致性。为此，需要制定相应的政府信息标准和采集与应用的规范，即所谓的“数据/信息标准”。此外，还应该对政府信息的生命周期以及在其生命周期每一阶段的管理问题作出规定。为了节约政府在存储信息方面的开支和提高信息利用的效率，哪些信息（如政府业务经常需要的信息，立法需要的信息，政策分析需要的信息等）需要“联机”检索，哪些信息可以“近机”检索，哪些信息可以“离机”检索或存档，都需要作出规定。在政府信息网络建成以后，这些管理问题将会变得非常突出。  　　政府有责任向公民提供关于政府信息的服务。这一方面是由于公民有“知的权力”；另一方面，也是为了政府的方针、政策、规定等得以贯彻执行。政府信息服务的管理，例如，向公众提供甚麽信息，怎么提供，谁来提供，也涉及一系列的管理问题。  　　6.政府应用信息系统的管理  　　政府各个部门各有其不同的职能，因此，在应用信息系统的开发上各有不同的需要。然而，政府各部门也有许多相同的应用需求，如人事管理、财务管理、文档管理、公文处理、考勤管理、设备器材管理，图书资料管理、政府网站等等。这些具有相同的功能或类似的处理流程的应用信息系统，应该组织统一的系统开发，形成标准的软件包，由所有的政府部门共享，即所谓“应用系统的共享”。这样，不仅大大地节约了“各自为政”所造成的巨大的开发费用；而且，对系统的维护和升级也极为有利。此外，政府部门之间信息的交流也会从中受益。  　　有些不能在系统层级上共享的应用系统，也可以采取“模块”的形式促进应用信息系统的共享。例如，中央至地方的各个政府部门可能都需要开发建设自己在网际网上的网站。为此，可以开发出供政府网站使用的不同类型的“模块”供各级政府部门选用，既节省了资金，又大大加快了开发的速度。同时，也可以组成统一的队伍，采取打歼灭战的办法，在短时间内尽快地开发出一批“开发工具”，供各级政府部门开发专门的应用系统使用。在“开发工具”层级上的共享，更有利于确保政府部门之间应用系统的相对一致性。  　　由于政府的应用信息系统有许多的相似性，从节省人力物力资源出发，从有利于系统的维护和更新出发，从加快信息化的进程出发，应该逐步地实现标准化、模块化，最大限度的实现应用信息系统的共享。  　　随着信息系统广泛和深入的应用，由谁来承担政府信息系统的应用开发已经成为一个具有战略重要性的问题。“各家各户量体裁衣”的专用软件开发方式已经成为历史。取而代之的是尽量采用市场上可以买到的各类软件包，略加修改和“包装”，即成为本单位的应用系统。政府各部门所独自拥有的系统建设开发队伍，应该逐渐地转变功能，向“开”而“不发”过渡。“开”是把现有的标准化，规范化的软件包打开，完成应用系统的安装和调试，维护和管理系统的运行。“不发”是不再独自地搞应用系统的开发，特别是软件的发展研究，而把这些工作留给软件企业去做。  　　就政府的每一个部门而言，虽然仍然需要有一个为本部门信息化服务的“信息中心”或类似机构，但是，这个机构的职能必需重新定义以适应变化了的情况。这类中心一般应以系统运行维护和提供用户服务为主，而不应再搞什么软件开发。就目前的情况而言，我国各部门，各地方的信息中心都面临着一个重新定位，调整和改组的任务。  　　全国大大小小的政府机关数以万计。以人事系统为例，如果一个人事软件包的售价为一千元的话，可以创造的产值就以千万元计，足以支持和发展一个从事人事软件研究和开发的软件企业。诸如人事软件包这类政府需要的软件至少有几十种，加在一起，就可以形成一个巨大的软件产业。这不仅比每一个政府机关都养一批软件人员独自开发自己的人事管理系统要节约得多，而且，软件的先进性、质量和升级都有了可靠的保证。  　　政府几乎可以说是最大的软件市场之一。将政府信息化所需的各类软件交由软件企业去做，无疑对本国软件产业的发展有重大的推动作用。因此，需要规范政府和软件企业的关系，包括版权、保密、产品升级和售后服务等等。同时，合同（政府与企业之间）管理也必须提上议事日程。政府与企业的合同应力求规范化和标准化，以防止各类午弊或不当行为的发生。  　　7.政府信息技术的管理  　　政府各部门所采用的信息技术，有必要通过政府的技术政策，规范和标准加以管理。这样做，一方面是为了保证政府信息和应用系统的“可共享性”和“可兼容性”；另一方面，也是为了保证在政府各部门中采用的都是在当时当地环境下适用的先进技术，避免由于“信息不灵”或“心术不正”在技术上形成错误的决策，导致国家财产遭受损失。  　　政府信息化的技术政策，应该明确规定，如：什么技术在政府系统内适用，什么技术在政府系统内不适用；技术和软硬件设备的生命周期（例如，多长时间允许或必需更新计算机或通讯设备）。政府信息系统的标准与规范，亦即所谓“技术标准”，应该规定政府局域网络和广域网的适用体系结构，网络协议的适用标准，服务器与工作站的选择范围，操作系统与数据库系统的适用品牌，办公自动化软硬件规范等等。政府还可以通过技术政策，在促进民族信息产业发展的同时加快国外先进技术的引进和应用推广。技术政策也是确保政府信息安全的重要手段之一。由于信息技术的发展非常迅速，政府信息化的技术政策也必须是动态的，发展的；至少每年在固定时间应该出台调整一次，并对外公布。  　　政府信息技术的更新应该以“效益”为目标，同时兼顾技术的先进性，费用的合理性，和替代现有设备时技术的简易性。换句话说，政府信息技术的更新和发展也不应该是“技术驱动”的；除了考虑“效益”之外，还要兼顾多方面的因素。  　　8.政府信息化的项目管理  　　为了使政府信息化的进程与国情相适应，与国家的社会经济发展的需求相适应；同时，也为了确保政府信息化的资源得到有效和合理的应用，尽可能地求得“四种政府信息能力动态平衡”的发展，防止“一哄而起”，盲目追求“高精尖”，政府必须对政府信息化的投资项目实施严格的管理。  　　首先，是在投资总额的控制上。除了国家掌握的重大政府信息化工程的总投资由国家视需求控制总额之外，各个政府部门以及地方各级政府在信息化上的投资虽然是由其本身的财政预算中支出，但国家应该根据具体情况（例如四种信息能力的平衡发展情况）和需求分别制定部门或地方信息化投资的控制指标，例如，总金额不得超过某一限额，或者不得超出总预算的百分比。  　　其次，要明确政府信息化工程的审批权限。比照其它的工程项目的审批办法，在初期审批应该从严。应该通过有关的法规，明确规定国家，政府各部门，省市县各级政府对信息化工程项目审批的限额。  　　在国家和政府各部门对信息化工程项目进行最后审批之前，该项目必须通过国家认可的第三方所组织的技术评审和签字认可，包括是否符合国家对政府信息化的技术政策，是否符合有关的技术标准和规范，目标是否明确，产出是否可以监测，实现方案和计划是否现实可行，投资额度是否合理，投资使用是否恰当等等。  　　超大型的或跨部委的项目应该由诸如国家信息化委员会一类的最高管理机构审批。项目必须有明确的，可以检查的目标和产出要求，必须有详细的工作计划和风险评估，必须有明确的实施计划。项目的执行单位和技术队伍必须通过国家或部委组织的资格审定。在执行项目的中间过程中，必须有评审和评估项目进行状况的指定的第三方单位。对于不能按计划实现中期目标的重大项目，除了分析原因之外，情况严重的要停止拨款。项目的中期评估及后期评估要特别注意资源的合理利用与技术的先进性，以确保政府信息化的投入收到预期的效果。  　　政府信息化工程中的设备和技术采购是欺诈，贪污，行贿受贿最易泛滥的温床。因此，必须作为一种政府采购行为严格予以规范。原则上，用户与供方应避免直接接触。用户只提出需求说明和技术规范，采购则由政府采购部门按规定的招投标办法办理，采购过程应该完全透明。采购完成后，还应由审计部门进行合理性审计。在政府采购行为中，政府与企业的关系必须明确地加以定义，包括合同的规范化。  　　由于信息技术的发展太快，政府信息化工程项目进行的时间宜短不宜长。超过一年的项目，应该分拆为多个短於一年的阶段性项目来实施。半年之内不能见到实效的项目一般不能予以批准。  　　信息化工程项目的管理必须重视中期评估。中期评估应由国家认可的第三方进行。未能达到中期目标的项目，必须检查原因。问题严重或者无法达成既定目标的项目应立即中止投资，彻底分析检查。必要时，更应追究项目负责人或相关技术队伍的法律责任。  　　9.政府信息的安全管理  　　政府信息安全管理的重要性是不言而喻的。政府信息安全管理的首要问题是确定每一类政府信息的“所有者”。而“所有者”则理所当然的必须为其所拥有的政府信息的安全负责。由此，也就明确了政府信息安全的职责范围。这个道理说来容易，但在实践中往往会出现部门与部门之间，中央政府与地方政府之间信息“所有权”不甚明确的“灰色地带”。这些“灰色地带”正是需要“政府信息资源管理”的重要地带。  　　对每一类甚至于每一个重要的政府信息，都必需对其安全性作出定义，划分安全级别。同时，对危害该类信息安全的主要因素应进行分析评估，制定出主要的防范措施。这些工作应该在统一的领导和协调之下由政府信息的“所有者”来完成。  　　政府必须制定出统一的“政府信息安全标准”。它与数据标准和技术标准共同构成政府信息资源管理的三大标准。政府信息安全标准不仅应包括政府信息基础设施的物理安全，数据信息安全，系统安全与备份等等，还需要有一套可操作的安全评估和审定的程序。任何政府信息系统在投入使用之前都必须通过这套程序的检验。  　　面对日益复杂和尖锐的信息战，从国家安全的角度考虑，政府信息的安全管理还需要设定更长远的目标，包括由政府委托企业研究信息的加密技术，新的计算机和通讯系统的体系结构，新的计算机操作系统等等，逐渐地形成独立的，不受国外信息技术控制的我国自己的政府信息系统。  　　10.政府信息化的人力资源开发  　　人力资源开发是政府信息资源管理最重要的内容之一。缺乏有效的人力资源开发，用户不能很快地掌握和使用信息系统，是许多信息工程项目最终失败的重要原因。还应该看到，在政府信息化过程中所遇到的最大的社会阻力来自政府内部，也就是政府工作人员，特别是处于领导地位的某些干部。或者由于自己不懂信息化怕降低了自己的威信，或者怕信息化带来的工作流程的变化会影响手中的权力而抗拒信息化，或者由于懒于学习新的技术和新的工作方式，诸如此类的原因都可能形成政府内部对于信息化的社会阻力，使政府信息化的努力归于失败。因此，在政府信息化过程中人力资源开发的重点是政府部门的领导和用户，而不在於培养了多少懂计算机和通讯技术的专才，虽然这也很重要。  　　政府信息化成功的关键在于政府各部门的领导，亦即所谓“第一把手原则”。政府各部门的领导不仅要真正理解信息化的重要性，而且必须具有评估和鉴别各种最新的信息技术的能力，能够直觉地感知其对政府信息化的意义：重要或不重要。为此，对领导干部的培训极为重要。应该定期地，例如每年一次，由专家向政府领导干部报告一年来现代信息技术的最新成果和趋势，新技术给政府信息化带来的新的机会和可能出现的问题，政府信息化中出现的新的应用发展和成果等等，从而培养政府各级领导干部对信息技术的评价和鉴别能力，避免失误和提高与政府信息化有关的决策水平。  　　用户培训也是政府信息化人力资源开发的重要一环。除了对一些基本的，与办公自动化有关的软件展开普遍的轮训之外，在每一个新的应用信息系统投入使用之前，有关的最终用户都应该受到认真和严格的培训，以确保用户不会因为不熟悉而不使用这个系统，使系统能够发挥其应有的效益。计算机和应用系统的操作技巧毫无疑问应该是政府公务员和工作人员工作能力考核的基本和重要的指标之一。  三.政府信息资源管理的实施   　　实现政府信息资源的有效管理主要通过两个途径。第一个途径是明确政府信息资源管理的职能部门，解决“谁来管”的问题；第二个途径则是制定相关的法律和行政法规，解决“管什么”的问题。有人管，又明确了管什么，职能部门就可以发挥创造性，来研究怎么管，并且管得好。  　　1. 政府信息资源管理的组织机构  　　世界上的事情只要有人认真去做，就一定会越做越好。“政府信息资源管理”也是一样，怕的就是没有人专职此事，部门、地方各自为政，职责不清，久而久之，积重难返，摊子就不好收拾了。  　　目前，世界各国对政府信息化的问题，特别是有效地实现信息化的问题，都极为重视，也强调建立和强化政府信息资源管理机构的重要性。这种机构，在国家一级至少包括两个层次：即决策层和执行（操作）层。决策层是指内阁一级的，由相关部长或副部长们组成的国家或政府信息化委员会。由于信息化的极端重要性，这个委员会的主席一般由总统，副总统或总理，副总理兼任。委员会的重要职能包括政府信息化方针政策的制定，重大信息化工程项目的审定和批准，部委间信息化工程系统的协调和利益冲突的调解，以及其它需要在内阁一级才能解决的问题。  　　由于大多数成员可能并非是信息技术或信息系统方面的专家，国家或政府信息化委员会可能会在决策时遇到技术上的困难。因此，很多国家还组织了国家或政府信息化委员会的顾问委员会，由国内，甚至包括国际上，著名的信息技术专家、学者和企业家组成，以便向信息化委员会提供咨询，顾问和建议服务。凡有重大的机遇和挑战，顾问委员会更要主动地向信息委员会提出建议和意见。  　　执行层是指政府信息资源管理的执行和操作机构。具体地说，就是根据国家或政府信息化委员会的决定，就本文前面所提到的政府信息资源管理的十个方面履行其管理职能。同时，这个执行机构也是国家或政府信息化委员会的执行机构和秘书处。  　　由于这个执行机构需要对政府各部门的信息资源管理进行监督和指导，因此它必须是一个与政府各部门大致平级的机构，而且，宜设于政府的综合管理部门之下。许多国家将这个执行机构或者设在总理办公厅内，或者设在负责国家计划或政府财务的综合管理部门之下，以便利用控制政府投资或预算等手段实现政府信息资源的管理目标。  　　应该指出，尽管政府信息资源管理所涉及的范围十分广泛，却并不意味着代表政府实施管理的这个执行机构可以十分庞大。相反地，这个机构应该十分精简，并将大部分的业务通过与其它政府部门，大专院校，研究机构乃至企业进行协作的方式来完成。由于政府信息化和信息资源管理日益成为政府改革和管理现代化的最重要的基本问题之一，不少国家，如美国和加拿大，都设立了首席信息官制度。政府各部门，地方各级政府都有自己的首席信息官，以明确由中央政府至各部门，各地方政府信息资源管理的责任和制度。  　　2. 政府信息资源管理的立法  　　“依法治国”的关键是首先必须要“有法”，然后才可以依法而治。政府信息资源管理也是一样，首先必须制定相应的法律和法规，然后才有可能依法对政府信息资源进行有效地管理。  　　由本文前面所提到的信息资源管理的十个方面来看，迄今为止，虽然有些问题在我国已经引起了政府各部门不同程度的重视，但仍有许多内容还没有提到议事日程上来。这种情况如果继续下去的话，政府信息化不仅会事倍功半，而且有可能严重地浪费政府的人力、物力和财力资源，各种漏洞和弊端也难以防止。随着我国政府信息化高潮的到来，政府信息资源的管理已经迫切地提到议事日程上来。应该看到，有效的政府信息资源管理的实现不仅对政府机构的改革，而且对我国信息产业的发展都将产生深远而重大的影响。有效地实施政府信息资源的管理，本身就是政府改革和发展的一个重要组成部分。  　　在政府信息资源管理的立法方面，有关的议题十分之多。但首要的还是先就“管什么”，“谁来管”的问题进行立法。明确了有人来管，下面的文章就有人来做了。在这个问题上的国外经验，比较有代表性的是美国国会在1996年通过的“信息技术管理改革法”。这个法案明确地回答了美国联邦政府的信息资源由谁来管，管什麽和怎么管的问题。附录一给出了这个法案某些条款的要点，可供有关部门参考。  　　自九十年代初以来，由于网际网技术的成熟和发展，政府信息化的目标和模式都发生了很大的变化，也相应地产生了许多需要立法的问题。为此，美国国会相应地通过了一系列的法律以促进和规范政府信息化的发展。例如，1993年的“政府表现与结果法”，要求明确定义政府的执政表现和成果，并制定为取得这些成果所必须实施的信息化战略计划；1994年的“政府管理改革法”，要求所有的“政府支付”在1999年以后必须以电子方式进行；1996年的“克林格－柯恩法”，要求所有的政府部门在与信息技术有关的重大工程项目投入之前，必须分析和确定其相关的业务流是否需要重新设计和改造；1996年的“联邦财经管理改进法”，首次颁定了美国联邦会计制度的标准，并强制性地要求政府各部门的财务系统保证一体化地实行这一标准；1998年的“联邦活动详细目录法”，要求所有的联邦政府部门必须将他们的详细的商业活动目录出版并且必需通过公开竞争来完成；1998年的“政府纸张工作削减法”，指令联邦预算与管理局大力推动电子通讯、电子表格、数字签字等技术的应用以改进政府对居民和中小企业的服务并降低服务成本。  　　由上面所举的例子可以看出，政府信息资源管理的立法范围十分之广，应该根据我国的实际情况列出清单，分清轻重缓急，然后一个一个地完成之。  四.结 束 语   　　政府信息资源管理，以我们所处的时代而言，实质上，就是政府信息化的管理，就是政府信息能力建设的管理。像中国这样一个大国，重视政府信息能力的建设，强化政府信息化的管理，对国家、对政府，都具有极为重要的战略意义。我国的政府信息化是一个非常伟大的系统工程，唯有有效的政府信息资源管理才能确保其成功。政府信息资源管理不但与我国政府现代化的努力息息相关，而且，也与我国国家的现代化和国家安全有着不可分割的联系。  　　政府信息资源管理的内容十分丰富，涉及的面相当宽广，有些问题非常复杂，甚至与部门，地方的利益重新分配有关。因此，没有相当高的层次的政府领导人的关注和过问，有效的政府信息资源管理是不可能实现的。在很多情况下，政府信息资源管理不是一个技术问题，而是一个政治问题。而政治问题必需依靠政治领导去解决，“单纯技术观点”往往是无能为力的。  　　当前，我国政府信息资源管理和立法的首要问题是解决“要不要管”和“谁来管”的问题。前者是一个认识问题，特别是政府各级领导必需统一认识。后者则是采取行动的问题，是在新形势下如何跨出政府信息资源管理的第一步。  附录一：美国“信息技术管理改革法”部分条款要点介绍  1996年，美国国会通过了“信息技术管理改革法\\\"，详细地规定了关于美国联邦政府信息资源的管理办法。现将部分条款要点介绍如下：   　　首 席 信 息 官 制 度   　　在联邦预算与管理局（联邦预算与管理局为直属美国总统的两个最重要的联邦政府行政管理部门之一，另一为白宫办公厅）下设立美国首席信息官办公室。  　　美国首席信息官：  　　* 经咨商国会参议院并取得同意后，由美国总统任命。  　　* 必须具备经确认的，能有效地履行其职责的，具有在管理及信息资源管理方面的知识、技能和经验。其任职资格应从与信息资源管理有关的教育、工作经验以及专业活动等多方面考虑。  　　* 美国首席信息官为美国首席信息官办公室的负责人。  　　美国首席信息官由联邦预算与管理局局长直接领导，是该局长有关政府信息资源管理的首席顾问。美国首席信息官的权责由联邦预算与管理局局长决定、指导和控制。  　　美国首席信息官对联邦政府各部门实施各个方面的信息资源管理，包括评审和审批各部门的信息系统计划。  　　根据美国首席信息官的要求，联邦政府各部门应在可能范围内向美国首席信息官办公室提供人员、服务及设备以协助首席信息官履行其职责。  在联邦政府各部门内均应设立首席信息官制度。首席信息官一般由该部门第一副手担任，并由该部门行政首长任命。部门首席信息官负责本部门的政府信息资源的管理。  　　联 邦 信 息 委 员 会  　　在联邦政府设立“联邦信息委员会(Federal Information Council)”。 该委员会由联邦政府各部门的首席信息官组成。联邦预算与管理局局长为联邦信息委员会主席。美国首席信息官为委员会执行主任，并向委员会提供行政和其他必要的支持。  　　联邦信息委员会的主要职责如下：  　　1.听取联邦和地方政府以及企业关于信息资源，信息资源管理，以及信息技术的建议和意见。  　　2.向联邦预算与管理局局长提出与联邦信息资源管理有关的政策与实践的建议。  　　3.决定政府信息基础设施的战略方向和优先领域。  　　4.协助美国首席信息官制定和执行政府战略信息资源管理的有关计划。  　　5.协调联邦政府以及跨部门的信息系统工程计划和项目。  　　6.协调政府部门共用信息基础设施的计划和实施，如通讯、政府电子邮件、电子支付、电子商务以及数据共享等等。  　　7.在各政府部门着手重大信息系统工程项目之前，评估该部门现有的业务流程及行政管理过程，并辨识改进和优化政府业务流的机会和可能性。  　　8.对各政府部门信息资源管理的实际情况进行监督和指导。  　　9.就各政府部门信息资源管理的情况和问题向美国首席信息官提出改进意见和开展试点项目的建议。  　　10.就联邦和地方政府各部门共享信息资源问题进行研究并提出建议。  　　11.在与信息有关的国际活动中确保美国的利益，包括协调美国参加国际信息组织的活动。  　　在联邦信息委员会下设立“联邦软件评审委员会(Federal Software Review Council)”。此外，还可根据情况设立跨部门的功能小组。  　　在国会设立“信息联合委员会\\\"，由参议院和众议院各四位委员组成。其主要职能是对联邦政府信息资源管理的情况进行监督和审议，并对与联邦政府信息资源管理有关的重大问题进行研究。  　　联 邦 政 府 信 息 系 统 工 程 项 目 的 管 理  　　联邦政府信息系统工程项目按预算分为五级：  　　1.不超过500万美元  　　2.介于500万美元和2500万美元之间  　　3.介于2500万美元和1亿美元之间  　　4.超过1亿美元  　　5.高风险信息系统工程项目  　　联邦预算与管理局应就这五类项目分别制定项目规范和审批程序。超过1亿美元的项目必须先向国会提出报告。项目的进展情况必须由本部门的总督察长或第三方独立地进行评估。  　　对于高风险信息工程项目，当项目支出已超过总预算的百分之五十，项目的完成情况却小于预定目标的百分之五十，而且，项目进度落后于计划进度的百分之五十以上时，该项目应立即终止执行。  　　对于任何信息工程项目，当项目支出已超过总预算的百分之十以上，项目的完成情况却小于预定目标的百分之九十，而且，项目进度落后于计划进度的百分之十以上时，该项目应立即终止执行。  附录二：英国政府的“产业咨询委员会”  　　英国政府于1995年11月在内阁办公厅之下设立了“中央信息技术局\\\"，负责制定政府的信息化发展计划，监督计划的执行，并就在英国政府内应用信息技术的各种具有战略重要性的问题向政府各部部长提供决策咨询。   　　“产业咨询委员会\\\"则由英国政府在1998年11月设立，其目的在于吸纳企业界关于政府信息化和现代化的各种意见和建议。  　　“产业咨询委员会\\\"的成员为企业界的执行总裁或资深专家，由政府聘任。其主要任务如下：  　　1.就政府信息化的战略方向，新技术提供的新机会，以及产业发展的趋势交换信息和见解。  　　2.研究与电子化政府服务有关的关键问题，包括有可能与中央信息技术局和政府各部门建立工作伙伴关系的领域。  　　3.讨论可能的发展战略和政策框架。  　　产业咨询委员会的秘书处设在中央信息技术局。  　　现有产业咨询委员会的成员包括许多大公司的代表，如Andersens 咨询公司，BritishTelecommunication公司，Bull信息服务公司，电缆与无线通讯公司，Cisco, Compaq, CSSA, Deloitte & Touche 咨询公司， EDS, IBM, ICL, Intel, KPMG, Microsoft, Price Waterhouse Coopers, Siemens, Logica, SEMA 集团，等等。  附录三：加拿大首席信息官及其办公室  　　加拿大首席信息官及其办公室设于财政部之下，其主要职责是负责制定和实施加拿大政府关于应用现代信息技术实现政府现代化的政策和战略，包括：  　　1.领导和协调加拿大政府各部门对于信息技术的应用并制定政府信息化的发展方向。  　　2.在政府的各部门中推动和促进信息技术的最新成果的应用。  　　3.作为技术战略家和技术专家向加拿大政府各部部长及高级政府官员提供咨询服务。  　　首席信息官办公室的组织机构包括：战略方向研究与制定司，信息基础设施投资管理司，信息政策司，信息技术管理司，管理与咨询服务司，重要公共信息工程与商务推进司，以及2000年项目办公室。  　　战略方向研究与制定司通过研究和监测技术发展的趋势，辨识新的技术手段，与各政府部门及企业广泛地接触和讨论，定期发表名为“战略方向\\\"的政府出版物，作为指导政府各部门进行信息化的重要文件。这个文件的重点放在与信息技术、信息管理，以及政府服务有关的重大问题的管理上。  　　首席信息官办公室曾经在1994年制定过“关于利用信息技术改造政府服务的蓝图\\\"，就重新设计政府服务的业务过程，如何采用信息技术，如何开发政府应用系统，如何进行政府信息管理等一系列重大问题提出了政策性和战略性的计划和建议。 《政府信息资源的管理与立法研究》分报告之二　 --政府信息资源管理立法的对策研究 （ 2002年8月13日）                  北京大学法学院 张守文 副教授                       中国法学会 彭 伶 硕士  第一部分 影响、问题与国外立法  　　20世纪的最大特点是科技革命此起彼伏，其中，给当代社会造成最深刻影响的当属信息革命。今天，以微电子学理论为基础、微电子技术和现代通讯技术为主体、以全球信息互联网络的形成为标志的信息技术革命，已经使全球结合为一个紧密的信息整体。迄今为止，人类已经经历了农业化、工业化的历史阶段，正在迈向信息化的新阶段。尽管人类经历信息化仅仅几十年，但它一开始就同全球化紧密相连，几乎没有一个国家能置身事外。事实表明，对信息产业予以高度重视和高投入的国家，其发展也是惊人的。以美国为例，在东南亚处于金融危机、欧洲经济增长缓慢、日本经济困难重重之际，美国经济几年来却一直健康、持续、稳定地发展，从1993年到1995年，美国的高技术产业占国内生产总值的27%，1996年，美国信息产业占国内生产总值的33%，1997年的前四个季度，上升到40%。美国克林顿政府，从第一次竞选提出兴建信息高速公路，振兴美国经济，到1993年的NII计划（国家信息基础设施计划），1994年的GII（全球信息基础设施计划），再到1996年电信法，1997年又提出网络贸易不增加新的税种，把网络建成“免税区”。这些措施极大地推动了数字化信息革命的进程，也极大地推动了美国经济的发展。不久前，美国政府启动了“下一代Internet 动议”（NGI），开发新一代 Internet 。NGI的宗旨是“始终保持美国在信息和通信技术上的领先地位，创造新的就业机会和市场，广泛支持医疗保健、国家安全、远程教育、能源研究、生物医学、环境监测、制造工程及紧急情况的应急反应和危机管理等。NGI的内容涉及到技术、经济、甚至军事和政治方面。NGI计划的参与者有各大公司包括微软、AT&T、英特尔和惠普公司等、政府机构包括国防部、国家宇航局、自然科学基金会、能源部、国家技术标准局，以及100多所高校。这一计划的实施表明美国政府在信息技术的发展上又将进入一个新的发展阶段。  　　一． 信息革命对社会和经济发展产生的影响  　　信息革命主要表现为以下特点：  　　* 利用信息的途径多元化。人们不仅仅可以通过图书、电视、广播等方式获取信息，Internet 、Intranet图文电视的发展使人们大大缩短了时间、空间的距离。  　　* 获取信息的速度大大加快。信息技术不断改进，缩短了人们在时间和空间上获取信息和知识的距离，促进了全球化的进程,Internet网的运用即为典型例证。  　　* 获取的信息数量不断膨胀。由于信息技术的发展，人们可以足不出户就能轻易获取各方面的信息，出现了信息爆炸、信息膨胀等以前令人难以置信的情况。  　　* 信息传播范围无限扩大，信息的秘密性削弱。信息技术的发展使信息的传播范围扩大，可以瞬间覆盖全球，世界各地的人们可以通过网络几乎同时了解发生在别处的事件，从而使信息的秘密性大大削弱了。  　　信息技术的发展满足了人们获取信息的愿望，提高了人们对信息的利用率，加深了对社会和自然的探索力度，从而促进了社会和经济的发展。主要表现在以下方面：  　　（一）、信息革命对经济发展的影响  　　信息革命对经济的发展产生了深远的影响。21世纪是知识经济的时代。1996年，以发达国家为主要成员国的经济合作与发展组织发表了题为“科学、技术和产业展望”的系列报告，在国际组织文件中正式使用了“知识经济”（Knowledge-based economy）的概念，并对知识经济的内涵作了界定：知识经济是建立在知识和信息的生产、分配和使用之上的经济。报告最后指出：知识是支撑经合组织国家经济增长的最重要因素。从某种意义上讲，知识经济是一种崭新的社会经济形态，它以信息化为基础，以全球化、网络化、知识化为其基本特征。信息社会为知识经济的产生和发展创造了不可或缺的前提条件，知识经济是信息社会发展的必然产物。  　　信息革命使传统的商业形式发生了大的变化。越来越多的企业和公司已经开始利用Internet进行电子贸易。它是利用计算机系统通过Internet将销售商和客户之间的服务信息进行传递的电子形式。美国作为Internet的发源地，在电子商务领域也走在前列，其网上银行及网上交易日益繁忙。目前，美国已有46%的大公司计划或正在使用电子商务技术。专家预计在线零售将从1996年的5.8亿美元增至2000年的65.8亿美元，而1991年美国Internet 电子商务约15亿美元，预计2000年达到1000亿美元。而美国政府采取措施来鼓励电子商务的发展，克林顿总统甚至建议要使Internet成为美国公司提高贸易额的主要途径。  　　（二）.信息革命对政治的影响  　　1996年美国加利尼里亚大学圣巴巴拉分校副校长B.比姆贝尔博士主持了一项题为“网上政府和政治”的研究。研究的目的是分析Internet对于美国政治生活和公民参政的影响。调查表明，Internet将使更多的政府和政治信息接受公众监督。由于信息技术的发展，人们可以利用先进的通信技术，克服自然地理因素的限制进行信息的自由传递，这种快递的传递方式使各种社会学说、思想、主义的传递速度和范围较以往其他传递方式大大加强了。由于目前美国等发达资本主义国家在电讯传播方面的绝对优势，因此，有理由认为，从体制角度，全球化被视为资本主义的全球化或全球资本主义的扩张。在日本，各政党开始注意在网上向人们传播有关政党的信息，截止到1997年3月5日，日本有57名众议员、14名参议员在网上开设了自己的主页，选民可以用电子邮件同这些议员联系。日本已进入互联网同政治相结合，并对政治产生重大影响的时代。  　　（三）.信息革命对文化的影响  　　在信息化时代，美国的文化和英语正通过国际互联网迅速向全世界普及和传播，对其他国家的传统文化和语言造成了强烈的冲击。据调查，网上各种语言的使用频率从高到低依次为英语84%，德语4.5%，日语3.1%和法语1.8%。随着Internet 网的普及，可以预见到英语文化的广泛传播。此外，Internet加速了知识的传播，远程教育网的建立有利于实现教育平等的理想。  　　综上所述，信息革命对人类社会和经济发展的影响是极为巨大的。谁先重视和利用信息革命资源，谁就掌握了主动权。但是，信息技术的发展并不完全意味着社会的进步，它只是向人类提出了多方面的挑战，人类最终能否战胜这些挑战，完全取决于能否科学、合理、安全地应用信息技术。我们应当抓住这次机会，利用信息技术推动人类社会和文明的发展，消除和避开由它带来的弊病和风险。法国学者在分析它的弊端时指出：首先，它有可能导致发达国家出现新的两极分化：信息富人和信息穷人。这种分化是社会的、是代与代之间的。它使发达国家与发展中国家的差距进一步扩大，甚至使英语与其他小语种之间的语言鸿沟进一步加深。其次，它使南北差异日趋明显，信息技术的激烈竞争将第三世界排除在信息革命之外。在全球300家大型信息通讯企业中，美国占144家，欧洲占80家，日本占49家，其余归加拿大、瑞士、澳大利亚等国家和地区。信息技术的落后不仅直接影响到发展中国家的经济，而且给这些国家的文化造成了极大的威胁。如非洲，每一条信息渠道都受到限制。非洲人口占世界人口的12%，而电话线只占全球电话线的2%。以数据库为例，商业数据库是一个正在蓬勃发展的行业，美国在这一领域中占有统治地位，美国数据库自1975年以来在16年内呈爆炸式增长（4368个），而非洲仅占0.1%。而万维网，更是美国信息的天下。又如印度因特网用户仅为6万，而全球因特网用户数为6000万，印度因特网用户在全球微机用户中的百分比为2.7%。不少人认为，国家对因特网采取垄断政策是印度发展缓慢的原因。印度政府进而改变政策，开始实行从国家垄断走向鼓励自由竞争和私有化，这一政策上的重大变化被普遍视为印度因特网赶上世界潮流的必要条件。  　　（四）.信息革命对立法的挑战  　　如前所述，信息革命使人类社会生活和经济生活的各个领域发生了巨大的变化。一方面，信息资源以前所未有的速度再生，人类拥有有史以来最为丰富的信息资源；另一方面，人们对信息资源的管理和利用十分混乱，这种混乱不仅严重影响了信息资源的利用，而且也容易造成社会和经济生活的混乱。建立起规范信息资源的法律体系，有效地利用信息资源，维护国家的利益，是摆在我们面前的一项十分重要的任务。  二、缺乏信息立法在我国社会生活和经济生活中引起的混乱主要包括：  　　1.人们获取信息资源缺乏合法的依据。由于我国长期实行计划经济，现有的信息资源实际上大都是政府信息资源。尽管我国实行社会主义市场经济已有一段时期，但在信息资源的管理和利用上几乎没有什么变化。不仅政府和公民之间缺乏信息资源的共享，而且在不同的政府部门、不同的地方之间，信息资源的共享也困难重重。究其因，是缺乏明确的法规对此进行规范。  　　2.电信管制太死，不利于信息资源的及时获取，同时，对出现的一些新问题缺乏相应的法律规定。如著名的IP电话之争。  　　3.知识产权保护的新问题。如索赔金额高达3000万美元、号称中国知识产权第一案的香港PU公司和北京京延电子有限公司诉广州雅芳公司侵犯其Unidate软件独占使用权一案，它涉及到电脑软件的最终用户应承担的法律责任问题，涉及到知识产权的地域性和法律上“复制”的含义。又如1999年9月18日北京市海淀区法院刚刚审结的王蒙、刘震云等六位著名作家诉北京在线侵犯著作权一案。双方争辩的焦点集中在著作权人对作品在互联网上享有什么权利；根据《著作权法》，被告是否构成侵权；如侵权成立，被告应承担什么责任。原告认为，根据《著作权法》第10条规定，著作权人对其作品享有专有权，将作品数字化上载到互联网，虽和传统意义上的复制有所不同，但本质都是将作品广泛传播。被告辩称，网络传播对于信息产业来说，是一次革命性的变化，对于传统的版权来说已经发生了质的改变，法律上没有规定数字化转换就是复制，法律上没有规定这种行为就是盗版，也无次先例。尽管一审结果是原告胜诉，但是法律之争远没有结束。  　　4.网上信息的安全性问题。这包括遏制网上犯罪、个人隐私权的保护、以及国家秘密信息的安全性。  　　因特网对国家安全的影响如下：  　　1）由于因特网有助于信息的传播，信息的传播速度比以前快得多，信息过剩成了对国家安全的威胁；  　　2）因特网有助于错误信息的传播；  　　3）因特网有助于加密信息的传播；  　　4）因特网为蓄意破坏计算机系统和其他基础设施的人创造了机会；  　　5）因特网推动了大众对完整网络的以赖，同时也有可能削弱国家主权。去年我国“黑客”（hacker）犯罪案件开始明显增多。如去年10月13日破获的首例利用计算机侵入银行计算机网络，盗窃26万巨款案；1999年春节破获的全国铁路系统第一宗侵入电脑网络伪造车票特大案，抓获涉嫌人员51名。据权威部门统计，近几年来，我国利用计算机网络进行各类犯罪的案件以每年30%的速度递增，我国1998年破获电脑“黑客”案件近百起。电脑犯罪增多尽管与计算机犯罪隐蔽性高、获利多有关，但也是我国网络安全性能差所致。某信息技术公司曾对上海、深圳等地几十家证券机构进行模拟“黑客”攻击测试，结果发现他们的电脑普遍存在漏洞。在一些机构，测试者仅用一台笔记本电脑，由一条缆线接入其电脑网络的任何一点，就可在一分钟内侵入网络核心，随意划转资金和更改信息。除此之外，利用网络入侵他人电子邮箱，窃取他人秘密信息的行为时有发生。对于没有造成可计算的损害的这类行为在法律上如何界定，保护公民个人隐私，也是要考虑的问题。  　　前不久，美国英特尔公司宣称为了增强网上电子商务的安全，在奔腾III处理器中设置了用以识别用户身份的序列码。而使用序列码完全有可能被人窃取。1999年5月13日，《光明日报》社记者杨谷发表了长篇通讯《WIN98 、奔腾III：埋在我们身边的定时炸弹？》，文章开头即警示人们：“某一天，忽然有人告诉你，你们单位员工的名字、地址、电话号码出现在某家公司的数据库里，那家公司还知道你们每天在网上做了什么事，传送了什么资料。如果你安装了奔腾III处理器和Windows 98，这种情况就很有可能发生。”这就意味着，如果我们的政府部门安装了这种电脑，其所有的政府信息资源无论是否秘密的，均暴露在公众面前。这显然对国家安全而言是非常危险的。因此，从立法上采取措施保障信息安全是十分必要的。  三、国外信息立法的情况  　　上面我们谈到了缺乏信息立法在我国社会和经济生活中造成的混乱状况。要结束这种混乱的状况，唯一的途径就是通过立法，规范信息传播渠道，合法使用获取信息的手段，合法利用信息。  　　目前，美国、日本、法国、新加坡以及俄罗斯等国比较重视信息立法工作,并已经取得了一系列的成果.现分述之.  　　1． 美国的信息立法。  可以说，美国是目前世界上信息立法较早、较为完备的国家，制定了一系列的信息法规，主要有：  　　（1）《情报自由法》（1966年制定，1974年、1986年、1996年三次修订），确立了政府文件具有公共财产的性质，明确规定除可以不公开的九种例外情形外，政府文件都应公开，一切人具有了解政府文件的同等权利。如果行政机关拒绝，便可诉至立法院寻求救济。它是公众获取政府文件的重要司法保障。1996年的修订，是为了适应由于计算机的广泛运用而带来的信息电子化，把电子信息（electronic information）置于与文件信息(information on paper)同等地位纳入《情报自由法》之中以便公众使用，并能使公众能更快捷、更容易获取政府文件（包括电子信息）。  　　（2）计算机软件保护法（1980）  　　（3）国际电信法案（1982）  　　（4）阳光下的政府法（1986）  　　（5）国际通信改革条例（1983）  　　（6）半导体晶片法（1987）  　　（7）电信法（1996），开放电信市场，促进Internet 及其他交互式电脑服务、交互式媒体的持续发展。  　　（8）电子通讯隐私法（1986）  　　（9）治黄法（1996）  　　（10）1997年共有13个法案提出，包括《1997因特网免税法》、《因特网自由税收法》、《1997因特网保护法》、《1997因特网禁赌法》、《解密中的安全与自由法》、《数字化时代网上振兴商务法》等，同时还对《因特网选择信息法》等9个法案进行了修订。  　　2．日本的信息立法  　　早在1968年，日本就提出了“知识集约型产业机构”政策，该政策可以说是日本走向知识化、信息化的开端。但随后未有进一步的发展。1994年日本通产省和邮政省分别发表报告，在承认日本信息化落后的同时，提出了迎头赶上世界信息化发展的措施。1994年8月，日本内阁设置“高度信息通讯社会推进对策本部”，召集各方面专家研究日本信息化发展战略。1995年2月，“高度信息通讯社会推进对策本部”发表了“高度信息通讯社会推进基本方针”，废除了妨碍日本信息化发展的一些规定，力图使日本的信息化事业同国际接轨。1996年12月日本内阁通过“经济结构改造计划”，该计划将信息通讯业提到极为重要的地位，对产业、行政、教育、研究、医疗保险、道路交通、住宅、人才培养等方面的信息化一一提出要求。1994年制定了“行政信息化推进基本计划”，1997年12月又进行了修改，明确提出政府机构要赶上互联网普及后的形势发展，积极倡导政府机构用互联网向市民提供行政信息以及用注册申请电子化提高服务效率，尽量减轻市民负担。由于目前日本尚未有国家及信息公开制度，文件的管理分散在各个政策机构，但已制定信息公开法案提交国会。一旦通过，将会进一步提高日本信息的开放程度。  　　3． 新加坡的信息立法  　　新加坡法治严明，对因特网的管理也纳入了法制轨道。1996年3月，新加坡广播局发表有关因特网的公告，阐述了新加坡政府对因特网的总体政策和对因特网的管理办法。  　　新加坡有关因特网的立法有如下内容：  　　1）对因特网实行注册登记制度。  　　2）明确规定了因特网服务提供商的内容和提供商的责任。特别强调，所有适用于传统的印刷和广播媒介的新加坡法律同样适用于因特网。  　　3)明确了新加坡因特网管理的重点是那些涉及公共道德、政治稳定和宗教和睦的领域。  　　4)强调行业自律和用户自我负责。  　　4、俄罗斯的信息立法  　　信息立法在俄罗斯联邦立法中占有重要的位置。从1991年到1995年6月，俄罗斯联邦议会、总统和政府共颁布498个规范法令，其中75个法令是有关信息立法问题。除此之外，其他还有421个规范法令反映与信息立法有关的问题。在498个法令中，最重要的是1995年2月22日通过和生效的《关于信息、信息化和信息保护》联邦法。其内容主要涉及信息技术和信息系统的发展问题。在此其间，还设立了20多个调整信息化领域各种专门关系的专门机构，如俄罗斯信息化政策委员会、俄罗斯联邦信息中心等。为了打击计算机侵权现象和保护知识产权，俄罗斯政府先后于1992年和1993年制定了有关保护电子计算机程序产权的法规，即1992年9月23日制定的俄罗斯联邦《关于电子计算机和数据库程序保护法》。1996年7月9日通过的《关于著作权和相关权利法》。1996年5月24日通过新的《俄罗斯联邦刑法典》中，第28章为《计算机信息领域的犯罪》，对于不正当调取计算机信息；编制、使用和传播有害的电子计算机程序；违反电子计算机、电子计算机系统或其网络的使用规则等行为明确规定为犯罪，予以刑罚处罚。  　　除此之外，加拿大有《信息获取法》（1982）、《个人隐私法》（1983）、《政府信息交流政策》（1988）、《政府信息安全保密政策》（1986）等主要信息法律；英国有《数据保护法》（1984）、《数据（计算机软件）修改法》（1985）；法国有《信息科学归档文件卡片与自由法》。1996年12月23日，我国香港修订通过了《公开资料守则》，界定了政府可以提供资料的范围，规定公务员提供资料的方法，政府对外提供信息的手续等内容。  　　5、有关信息立法的国际协议  　　1）．1997年2月15日达成世界电信协议，约70个国家保证取消对信息部门的垄断并遵守在世贸组织主持下确定的一整套竞争规则。协议要求对电话、电传、文件以及各种手段（包括电缆、光纤、电磁波或卫星）进行的资料传输市场都实行开放，涉及到电信市场的93%。  　　2）．1997年7月8日，由欧盟发起召开的互联网络贸易会议原则上同意不向希望通过网络空间进行交易的公司实行新的贸易壁垒或征收新的税种。已有29个国家在会议通过的文件上签字。  　　3）．1997年12月13日，世贸组织全球金融协议达成。该协议包括70个国家，均保证使其银行、保险和证券市场对外国公司开放。  　　4） .1996年12月，在新加坡举行的世贸组织第一次部长级会议上，包括美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚在内的28个国家共同签署了宣言，表明了他们在1997年初完成“信息技术协议”谈判的意图。信息技术协议（ITA）这个具有划时代意义的计划到2000年在信息技术产品这一广阔的市场内消除关税，它将直接使协议的每一成员国的广大用户和商家受益。其次是“关于基本电信服务的协议（Agreement on Basic Telecommunications Service）目的是是全球电信服务自由化。   《政府信息资源的管理与立法研究》分报告之二（下）　 --国外政府信息资源管理与立法经验研究 （ 2002年8月13日） 第二部分　政府信息资源管理的立法对策研究  　　人类社会正在全面地进入信息时代。在向信息社会迈进的过程中，政府将起到十分重要的作用。这是因为随着政府的职能的日益扩张和权力的日益膨胀，它已经成为最为重要的信息主体，同时也是最重要的信息管理主体。这种双重身份使得政府不同于一般的信息主体 ，同时，如何加强政府的信息资源管理也就显得甚为必要。  　　要加强政府信息资源管理，固然应当采取多方面的措施。但在诸多措施中，如何把信息资源的管理纳入法制的轨道，是人们普遍关注的问题。事实上，在现实的政府信息资源管理中存在的诸多问题，以及在信息立法方面存在的诸多问题，已经越来越使人认识到，健全和完善相关的信息立法的重要和必要。这种共识，为政府信息资源的立法提供了重要的基础。  　　要健全和完善政府信息资源方面的立法，必须先明确目前在实践中存在着哪些主要问题，并针对这些问题去“对症下药”，以求“有的放矢”。根据本课题相关部分的分析，可以把现存的问题概括为以下几个方面：1、信息管理体制的问题；2、各类体制的配套问题；3、信息政策的问题；4、立法技术的问题；5、科技发展本身的问题。上述各类问题，多数是需要在立法方面来加以体现和加以解决的。为此，有必要针对上述问题，提出如下完善信息立法的对策：1、制定《政府信息资源管理法》或《政府信息资源管理条例》，把上述的有关问题融入立法中来加以解决；2、对其他的相关法律、法规作进一步的完善和修改，以使政府信息资源的管理立法更加协调、配套。下面就这两个大的方面的立法举措分述如下：   　　一、政府信息资源管理的专门立法的必要性和可能性  　　对政府信息资源管理进行专门的立法，是加强政府信息资源管理的一个十分重要的举措。从其他的国家和地区的信息立法实践以及我国的具体国情来看，对政府的信息资源管理进行专门的立法既是必要的，也是可行的。它有助于解决在实践中存在的许多难以解决的问题。  　　（一）进行专门立法的必要性  　　对政府信息资源进行专门立法的必要性表现在，如果不进行专门立法，就无法有效地解决现存的一些必须解决的问题。例如，目前存在的政府信息管理体制的问题，就是一个仅靠行政干预很难协调的问题。各类政府信息普遍存在着多头管理的问题，同时，各个政府部门又往往都从本部门的利益考虑问题，因而与政府信息本身应有的特征必然会形成矛盾，这样，既不利于政府信息资源的共享，也不利于公民的知情权的保护；既不利于政府有效地开展工作，也不利于政府与民众之间形成有效的互动。由于政府信息资源管理的权力分散，必然导致标准不统一，各自划地为牢，各行其是，于是在政府信息资源方面的低水平重复建设、相互之间的不合作等也就不可避免。由于各个政府部门都存在着利益驱动（不只是经济利益），再加上“平等者之间无管辖权”的古训，使得政府部门之间的信息资源很难有效地共用共享。在这种情况下，如果不通过立法对相关政府部门的信息管理权限加以划分，就很难解决上述问题。因此，通过专门的立法，来解决这些问题是非常必要的。  　　以上仅是通过信息管理体制的问题来对专门立法的必要性略作说明。其实，通过后面对相关的立法内容的分析，可以更进一步的体现出进行专门立法的必要性。限于篇幅，这些内容将在后面再作详叙。  　　（二）进行专门立法的可能性  　　对政府信息资源管理进行专门立法，不仅有其必要性，而且还有其可能性。这种可能性也表现在多个方面：1、世界经济全球化、信息化的大背景，信息社会的迅速发展，为政府信息资源管理的专门立法提供了宏观的立法背景；2、中国实行“科教兴国”的战略和“依法治国”的治国方略，为政府信息资源的管理的专门立法提供了立法的指导思想；3、中国信息化的发展以及政府信息资源管理领域存在的诸多问题提出了现实的立法需求；4、国外的信息立法为我国的信息立法提供了一定的可资借鉴的经验；5、对政府信息资源的管理进行 立法已经在一定程度上形成了共识；6、我国的信息立法也已经积累了一定的经验。  　　上述几个方面，都为政府信息资源管理的专门立法提供了可能性。这实际上也是进行信息 立法的重要基础。由此可见，在当前的情势下，对政府信息资源的管理进行立法，既具有必要性，也具有可能性，从而具有一定的必然性。为此，应当应时之需，将政府信息资源管理的立法纳入日程。  二、政府信息资源管理的专门立法的主要内容  　　政府信息资源管理的专门立法的主要内容，取决于立法所要解决的主要问题。因为正是为解决这些问题而设立的各种法律制度，直接构成了立法的主要内容。  　　从近些年来我国的政府信息资源管理的现状来看，存在的问题是很多的，其中有一些不仅是技术的问题，而且也是制度的问题。因此，只有进行相关的立法才能有效解决这些问题。由于立法应当针对现实问题，且应当预见到现实问题的发展，因此，现实问题实际上是推动立法发展的重要动力。这在信息立法方面体现得更为明显。  　　从理论与实践相结合的角度来看，目前我国进行政府信息资源管理的立法应当着重解决以下几个方面的问题：  　　1、信息管理体制的问题；  　　2、各类体制的配套问题；  　　3、信息政策的制定问题；  　　4、信息立法同其他立法的配套问题，等等。为了解决这些问题而制定的法律规范，以及由这些法律规范构成的法律制度，是政府信息资源管理立法的主要内容。  　　就政府信息资源管理立法的总体框架而言，它应当包括以下几个部分：1、总则部分，规定政府信息资源管理立法的宗旨、适用范围、基本原则、重要词语的定义等；2、有关政府信息资源管理体制的规定；3、信息主体在涉及政府信息的信息活动中的权利和义务；4、政府信息资源的开发和利用；5、政府信息资源的安全保护；6、违反政府信息资源管理规定的法律责任  　　（一）信息管理体制的问题  　　信息管理体制在整个信息立法中居于十分重要的位置。事实上，目前在政府信息资源管理方面存在的许多问题，都与信息管理体制直接相关。例如，政府信息资源的部门分割问题、共享困难的问题、标准不一的问题、低水平重复建设的问题、缺少统筹规划的问题、面向社会公众的有效信息不足的问题、政府信息资源开发和有效利用不足的问题、投入不足的问题、政府各个部门的协调问题，等等，都与政府信息资源管理体制的不健全、不完善密切相关。要解决上述各类问题，就必须在有关政府信息资源的专门立法中，对理顺信息管理体制，对信息管理的专门机关和相关机关的职能、权限等作出明确、具体的规定。  　　针对上述信息管理体制方面存在的问题，在有关政府信息资源管理的专门立法方面，建议作出以下规定：  　　1、明确政府信息资源管理的专门机关  　　信息管理体制是明确有关国家机关在信息管理方面的权限的制度的总称。它要解决的是如何分权的问题。而要分权，最好的方式是通过立法来加以明确。这已为中外的法制发展史所证明。因此，在有关政府信息资源的立法方面，首先要对有关信息管理体制作出明确规定。  　　要明确政府信息资源管理的专门机关，这对于加强政府信息资源管理，是甚为必要的。目前，政府的多个职能部门都不同程度地承担着信息管理的职能，权力过于分散，致使一些应该统一行使的权力不能有效集中。如果有一个权威的政府信息资源管理的专门机关的话，就能够在很大程度上避免信息资源管理上的混乱局面。当然，从科学性和可行性上来看，目前可能还不能一步到位地把这种信息资源管理的权力仅集中于一个专门机关，但可以把管理权力加以整合，使之集中于二、三个专门机关，如“信息部”（而不只是“信息产业部”）、国家知识产权局等。在这方面，必须要摒弃部门利益的想法，事实上，目前正是由于在立法上管理权限界定不明，因而才会出现各个部门“有利的事争着管，不利的事没人管”的局面。改变这种局面的一个必要手段，就是在立法上界定各类政府职能部门的管理权限，就象在经济领域所强调的产权必须明晰一样。同时，国务院还可设立政府信息资源管理委员会，由总理或者主管信息工作的副总理担任主任，各个主管政府信息资源管理的部、局的部长、局长担任副主任或委员。该委员会的主要任务是制定国家的基本信息政策，协调各个部门的政府信息资源管理工作，这对于未来国家的信息化的发展都是非常重要的。  　　2、加强政府信息资源管理的规划  　　政府信息资源管理的主管机关明确以后，对加强政府信息资源管理的规划是非常有益的。政府信息资源管理的专门机关应当在宏观上关注政府信息资源管理的规划。事实上，国家虽然由过去的计划经济体制改行市场经济体制，但这并不等于说不要计划。恰恰相反，在信息时代，信息偏在的问题更为突出，不确定性以及由此而带来的人们行动的盲目性，更需要提高人们活动的计划性。在政府信息资源管理方面，制定相应的规划，也是这种计划性的体现。  　　事实上，政府信息资源的开发和利用，是一个重要的领域，对于经济和社会的发展，甚至对于国家的稳定和长治久安，都具有重要的意义。正因如此，对于政府信息资源的开发、利用等进行有效的管理是十分重要的。而要有效地进行管理，就离不开有效的规划。  　　规划的制定与政府信息资源管理体制直接相关。它应当由权威的专门的管理机关去制定。并且，规划应当符合国家的信息政策的基本精神。规划应当在宏观上为政府信息资源的开发、利用等指明方向，并应当强调在相关标准方面的统一和兼容。  　　3、加强相关国家机关之间的协调  　　由于通过立法来明确政府信息资源管理体制，就是要在相关国家机关之间进行分权，因此，必须注意相关国家机关之间的协调。这在广义上还包括政府与立法机关、司法机关等国家机关的协调。事实上，立法机关、司法机关等国家机关所生成的各类信息，都是国家信息，在广义上也可视为政府信息。因此也应纳入广义的政府信息资源之列。如果在政府信息资源的管理体制方面不明确其管理主体，同样会产生许多问题。因此，在相关的国家机关之间，不能以其他方面的权力制衡为理由，而拒不服从法定的专门的管理机关的统一管理。  　　4、要明确政府信息资源管理权限的纵横分配  　　政府信息资源管理权限的横向分配，是指在同级国家机关之间的信息资源管理权限的分割和配置。例如，在中央政府层次，是指国务院相关部、局之间在信息资源管理权限方面的分割和配置；在省级政府层次，是指省级政府相关厅、局之间在信息资源管理权限方面的分割和配置。在立法上，如果能够明确中央政府层次的权限分配，则地方政府层次的权限分配也就容易确定了。  　　政府信息资源管理权限的纵向分配，是指在不同级次的国家机关之间的信息资源管理权限的分割和配置。它其实与上述的横向分配是密切相关的。对于享有信息资源管理权限的专门机关的具体权限，必须在立法上作出明确规定，这是政府信息资源管理体制的至为核心的一部分内容。  　　（二）信息主体的权利和义务  　　在涉及政府信息的信息活动中，信息主体主要是政府主体和非政府主体。其中，非政府主体包括企业等各类经济、社会组织，也包括自然人。政府主体是政府信息的拥有者和提供者。而非政府主体则是政府信息的获取者和受益者。在信息活动中，政府主体的信息权利与信息义务是紧密地联系在一起的。这与政府所负有的信息职权的特殊性有关。例如，政府所享有的信息权利包括政府信息公开权、政府信息保密权等，因此，政府有权根据需要决定政府信息是否可以公开，是否可以为社会公众所知；同时，政府也有权决定某些政府信息是否应当保密，是否可以限制社会公众知晓。与此同时，上述的信息权利也在一定程度上说明了政府所负有的相关义务：即在信息公开方面，公开是原则，是普遍的－－该公开的信息，政府必须公开，这是政府对国民负有的义务；如果不能有效地公开，政府同样应当负一定的责任。因此，从这个意义上说，信息公开是政府的信息义务。同样，在信息保密方面，为了国家的政治、经济等方面的安全，加强信息的保密是必要的。但由于信息公开是一般的原则，保密是例外，因此，对于政府信息，不该保密的，政府也不应保密，已保密的，也应当解密，以使社会公众的信息获取权利能够得到有效地实现。  　　与上述的政府的信息权利和义务相对应，对于一般的非政府主体而言，最重要的信息权利就是获取信息权或称知情权。由于凡是不影响国家利益和社会公共利益的政府信息都应当公开，因此，如何最大限度地保障社会公众的知情权就显得非常重要。此外，对于需要保密的政府信息，社会公众也有保密的义务，不得侵犯政府的秘密信息权。  对于信息主体的上述权利和义务，应当在制定条例时加以明确，这样才能更好地规范相关主体的信息活动。  　　（三）政府信息资源管理中的安全问题  　　政府的信息权利和义务表明，政府信息原则上是应当公开的，除非涉及到国家利益和社会公共利益。其中，主要是信息安全的问题。因为信息安全直接关系到国家的经济和社会安全，从而会影响到国家和社会利益。  　　信息系统、信息网络都是重要的政府信息资源，如何确保系统、网络的安全，历来是各国都十分关心的问题。我国的政府信息网络安全问题则更为突出。由于我国的电子信息产业起步较晚，大量的信息网络设备和操作系统都是从国外进口的，因而存在着许多安全隐患。因此，在立法上应当规定，政府应当努力从技术上解决安全问题，同时，国家也应当加大投入力度，以从根本上解决系统和网络的安全问题。  　　安全问题往往具体表现为有关信息内容的保密问题、不同意识形态的影响问题，以及计算机病毒的传播问题。要解决上述问题，在立法上作出相关规定，并切实地贯彻实施是甚为必要的。事实上，在信息社会，信息安全直接影响着国家的经济安全和军事安全，有时甚至关系到国家的生死存亡，关系到国家和社会的未来发展，而政府的信息资源恰恰是整个国家的信息资源中的至为重要的部分，因此，如何通过法律的手段，切实地提高政府信息资源的安全度，是一个非常具有现实意义和历史意义的问题。  三、政府信息资源管理立法的配套立法  　　政府信息资源所涉及的领域是非常广泛的。特别是政府信息的来源众多，且政府本身就是最大的信息的生产者、加工者、消费者和发布者，因此，与信息活动有关的各个环节都需要相应的法律规制。由此也使得在政府信息资源管理的立法方面，也需要多方面的配套立法。例如，在信息源方面，如何保障信息内容的真实准确；在信息取得和传输过程中，如何保障相关信息主体的知识产权；在保障系统、网络安全方面，如何运用法律手段，来防治危害安全的违法行为，等等，都是需要相关的立法来予以保障的。下面仅举目前最为突出的统计立法和知识产权立法方面的问题来略作说明。   　　（一）统计方面的配套立法  　　要加强政府信息资源的管理，必须要管理好信息源。其中，统计信息作为政府信息的一类重要的信息源，迫切需要加强管理。目前我国统计信息存在的主要问题是可信度低，可用性差。由于统计机构不能全面、及时、准确地提供统计信息，从而不仅会影响到国家的宏观经济决策，而且还会影响社会公众的信息获取权的有效实现。  　　为了加强政府信息资源的管理，必须进一步完善统计法律制度。其中，较为重要的问题主要是；  　　1、统计主体问题。目前，国家统计占据主体地位，国家统计机构是统计活动中的最主要的主体，民间统计尚不能充分发挥其作用。根据现行统计法的规定，国家统计机构既负责统计调查，又负责统计管理，这很难保证统计信息的全面、及时获取，也很难保证统计信息的质量。因此，必须适当抬升民间统计机构的地位，正视其作用；同时，应当加强统计信息的管理，这对于更好地保障统计信息的数量和质量，都是大有裨益的。  　　2、统计信息问题。（1）统计信息在政府信息中占有很大的份额，其内容必须真实、准确，这样才能有效地实现统计信息的价值。但是，目前存在的突出问题是统计信息虚假，统计信息不足。因此，必须在统计法律制度的立法中对统计违法行为进行制裁，以确保统计信息的数量和质量。（2）同其他的信息一样，是否公开，需看是否会影响到国家利益和社会公共利益。因此，哪些信息应当公开，哪些信息不应当公开，等等，都应当在立法上作出明确的规定。（3）统计信息同样以公开为原则，以保密为例外，凡是公开的统计信息，社会公众都应当可以免费使用。  　　（二）知识产权法的修改  　　在政府信息资源管理方面，同样涉及到知识产权方面的问题。随着网络的发展，信息共享能够更有效地实现，但与此同时，知识产权遭到侵犯的问题也随之产生了。特别是在著作权法领域，由于原来在进行立法时对网络的发展估计不足，因而已经产生了许多问题，甚至已经形成了诉讼。目前，网上的信息由于没有知识产权法明确而具体的保护，因而实质上的侵权行为仍在不断发生，且界定起来十分困难。同样，在政府信息资源管理方面，也可能会侵犯他人的知识产权。为此，要加强政府信息资源的管理，就必须注意在知识产权法方面的配套立法。  　　有鉴于此 ，我们建议：1、在修改《著作权法》时，应明确适用于互联网的著作权制度；2、在网络上发布的各类信息，其署名者应当享有著作权，并应对其真实性负责。即使是政府信息，同样可能与特定的个人或组织的权利有关，因此，同样应当保护其权利。3、未经授权的网站和越权发布的国家统计信息，均视为非法。这样才能保护国家的统计信息发布权，也才能更好地保护国民的注意力资源，使其能够对相关信息有效地进行分辨，以更好地实现其知情权。  　　（三）保密法的完善  　　在政府信息资源管理方面，存在着的一对基本矛盾，就是信息公开与信息保密的矛盾。如前所述，处理这对矛盾的基本原则是“该公开的要公开，该保密的要保密”，原则上政府信息无需保密的，都要公开，这是保障公民的获取信息权所必须的，也是信息的共享性特征和提高经济效率与行政效率的客观要求。但在实践中，由于保密的细目需要由各部门、各地区规定，人们往往会基于稳妥性的考虑，而普遍采取“就高不就低”的做法，即往往会人为地扩大保密的范围，提高保密对象的密级，从而使一些本应公开的内容也可能会被列入保密的范围。这在一定程度上会影响到公民的知情权的行使，同时，也会在一定程度上会影响到经济和社会的发展，因此是不利的。为此，建议有关部门在加强保密工作的同时，也要注意切实合理地界定保密范围，特别是在保密管理上，要及时依法解密，使原来的秘密信息成为普通的政府信息。  　　值得注意的是，秘密信息的界定与网络系统的安全都会影响到整个信息安全，但两者之间毕竟还存在着不同之处，因此需要在不同的立法中加以解决。  　　（四）财税法的配套  　　我国的政府信息资源同样是不平衡的。这与各个地区的经济和社会发展水平是直接相关的。为了促进政府信息资源的充分、有效地利用，为了促进各个地区的基本公共物品的提供，以及各个地区之间的相对均衡发展，必须从财政上加强对中西部地区的支持。为此，我国必须加快制定转移支付法，明确转移支付的具体形式，特别是针对政府信息资源等公共物品的提供，可以加大专项转移支付的力度。这本身也是对转移支付制度和整个财政法律制度的完善。  　　此外，还应当加强税收法律制度的完善。目前，美国等信息强国为了鼓励其信息产业的发展，都不主张对网络贸易等征收新税。这些国家或者主张对网络贸易等给予免税待遇，如美国；或者主张通过已有的税种来实现对网络贸易等活动的规制。对此，我国必须根据我国的具体情况，制定出相应的税收政策，并以税法的形式加以明确。对于政府信息，考虑到政府行为的非营利性和公益性，应当给予免税待遇，这也是各国的通例。因此，以后我国对政府信息资源的无偿传播，也应执行不征税的政策。  　　以上是政府信息资源专门立法及与其相关的配套立法应注意的一些问题。其中的一些建议需要有关的部门在立法活动中和实践中逐步地加以解决。由于政府信息资源管理立法所涉及的领域非常广，且史无前例，因此存在的问题也非常多。对此，只能抓住重点，统筹兼顾。这就需要立足于中国的实际，借鉴国外的有益的经验，在实践中不断地加以解决。  　　总之，在政府信息资源管理立法方面涉及的问题是非常多的，对此，在本课题的主报告中已有阐明。从立法对策的角度说，我们认为上述的几个方面是目前需要亟待解决的问题。正因如此，上面只是着重谈了几个主要的问题。如果上述的几个问题能够有效地解决，则在政府信息资源管理方面应当会有所进步，这也正是我们的课题研究的贡献和价值所在。 政府信息资源的管理与立法研究》分报告之三　 --国外政府信息资源管理与立法经验研究 （ 2002年8月13日）     鉴于政府信息资源对国家安全、经济发展和社会进步所具有的重要作用与意义，世界各国特别是发达国家都高度重视政府信息资源的管理，把搞好政府信息资源管理置于极其重要的战略地位，并积极采取有效措施，建立政府信息系统和网络，完善信息资源管理立法，保障信息网络安全，加强和改善政府信息资源管理，充分开发和利用政府信息资源。  　　一、高度重视政府信息资源管理，强化政府信息资源管理的责任。  　　许多国家把政府信息资源界定为由政府生产和通过收集、处理、传输、发布、使用、储存和整理的信息。政府是否能够充分开发和有效利用信息资源，是能否正确、高效行使国家权力的关键。政府信息资源的开发和利用如何，政府信息活动的效率和效益如何，直接关系到整个国家的前途和命运。  　　许多国家政府把信息视作人类一切活动的基础，是最宝贵的战略资源。认为政府必须依靠信息治理国家，达到它的政治、经济、教育的目的，企业必须依靠信息求得发展，人民只有依靠信息才能获得进步。信息是影响公众信仰、政治声誉、竞争胜败的重要因素。政府不仅是最大的信息生产者、消费者、发布人，而且也是信息资源的最大拥有者。由于政府信息活动的规模，政府信息活动对公众的依赖，政府信息对整个国家的价值，政府信息资源对于公众和政府本身来说都具有极其重要的意义。政府信息资源是一种有重要价值的国家资源，它向公众提供政府、社会和经济的过去、现在与未来的情况，是保证政府负责任地进行工作的一种手段。政府信息资源对经济的健康发展极其重要，是政府进行日常管理的基本工具。  　　美国政府认为，国家的政体、经济、国际、国民安全与福利等，正是由于政府的信息活动，才得以继续存在和富有活力。美国政府高度重视政府信息资源的管理，把政府信息资源管理视作与政府信息有关的计划、预算、组织、指导、培训和控制活动，并特别强调信息本身及其有关的资源如人员、设备、资金和技术等的管理。美国提出，加强政府信息资源管理的目的是采用一体化的方式，高效率、有效和经济地进行政府的信息活动，既要改善政府管理，也要为政府和公众节约资源，既要最大限度地减少政府信息活动的费用，也要最大限度地增加政府信息资源的利用，最大限度地提高整个政府工作的效率。政府信息资源也是具有市场价值的重要商品。  　　俄罗斯为强化政府的信息资源管理，明确规定了政府在信息资源建设和信息化领域中的责任。一是组织建设信息资源和制定信息化政策，为解决俄联邦社会和经济发展的战略和战术任务问题提供有效和优质的信息创造条件；二是为发展和保护一切所有制形式的信息资源提供充分的保障条件，组织建设和保护国家的信息资源，建立和发展联邦和地方性信息系统和网络，保障其在俄联邦统一的信息空间内的兼容性和相互配合，在国家信息资源的基础上，为公民、国家政权机关、地方自治机关、机构和社会团体提供优质和有效的信息创造条件，在信息化领域内保障国家的安全，以及在信息化的条件下保障实现公司和机构的权益，促进信息资源、服务、信息系统、技术及其保障手段市场的形成，注意现代世界信息技术的发展水平，在信息化领域内形成和实施统一的科技和工业政策，支持信息化计划和规划，建立健全吸引投资的体制和鼓励拟定并实施信息化计划的机制，发展和强化在信息流程、信息化和信息保护领域中的法制。  二、建立有效的政府信息资源管理体制和机制，强化政府信息资源管理。  　　各国政府根据信息资源的性质都严格区分为不同的政府信息资源类型，一般划分为公开的，以及与国家安全有关的、商业秘密和隐私的，并分别建立相关的管理体制和机制，形成了比较完善的组织管理体系和管理程序。  　　在美国，对于与国家安全有关的信息资源，要求按照国家安全与紧急状态法和总统指令处理和实施。对于商业秘密信息，按照美国国家法律的规定，是禁止泄露的，有关商业秘密的法律主要是由各州制定的。凡是隐私信息，则要求按照国家隐私法的规定办理。美国的信息自由法，一方面提出要充分利用政府信息资源，要求每一个政府机构都应依照法律规定，为公众利用政府信息资源提供方便，另一方面，对于国防与外交秘密和国家机密信息、机构内部的人事信息、法律明确规定不许透露的信息、商业秘密信息、个人隐私信息等，则规定为不属于公开利用的范围之列，必须严格按照有关法律规定保守机密，确保信息安全。对于公开的政府信息资源，美国按照公共信息准则，要求确保公开和方便公众使用。政府具有向有法律赋予权利的社会公众提供所需政府信息的义务，这是无偿性的。当公众要求政府提供政府所拥有的信息，并且公众有权提出这种要求时，满足这种公众要求是政府义不容辞的职责。公众提出获取政府信息与政府发布信息之间是有区别的，前者是公众来到某机构，要求得到该机构掌握的信息，它可能是该机构已经发布的信息，也可能是该机构还没有发布的信息；后者则是政府机构有选择性地向公众提供所拥有的信息。对于第一种情况，美国国会已在信息自由法及隐私法中作出了特定的法律规定，这些与获取政府信息有关的法律及相关政策已为人们所熟知，并广泛地应用于联邦机构的活动中。各个政府机构应该知道这一点，如果公众依据信息自由法及隐私法要求得到政府信息，各个政府机构应该立即提供这类信息，因为公众有权获取。  　　俄罗斯把信息资源按开放程度分类，一类是国家信息资源，它是公开的和人人都能获取（询索）的，但文件信息（记载在资料载体上的信息）例外，法律规定文件信息列为限制获取的类型；一类是限制获取的文件信息，其按照有关法律的规定，分为涉及（属于）国家机密的信息和不公开的信息。凡是列为国家机密的信息，要依照俄联邦“国家机密”法进行管理。列为不公开的信息，除了公民的个人信息之外，要依照俄联邦法律规定的程序进行管理。有关公民的信息（个人材料），属于不公开的信息范畴。凡列入联邦的信息资源、共管的信息资源、俄联邦诸主体的信息资源、地方自治机关的信息资源，以及由非国家机构获得和收集的个人材料的清单，都必须以联邦法律予以确认。除了根据法庭判决外，不允许不经本人同意而收集、保存、使用和传播有关私人生活的信息，包括自然人的电话、邮件、电报和其它消息报道等，破坏个人隐私、家庭隐私、通信隐私。不能用个人材料给公民造成财产和精神上的伤害，给俄联邦公民权益和自由的实现造成困难。禁止使用俄联邦公民的社会出身、种族、民族、语言、宗教和政党的属性等信息限制其权益。非国家机构和私人从事有关个人材料处理和向使用者提供个人材料的活动必须经过特许（申请许可证，申领执照）。并规定了禁止列入限制获取的信息：规定国家政权机关、地方自治机关、机构、社会团体的法律地位的以及公民权益、自由和义务及其实现程序的法令和其它标准文据；含有关于紧急情况的信息，诸如生态、气象、人口、卫生防疫和其它对于保障居民点、生产单位的安全运转、公民和全体居民安全所需的信息文件；除被认为属于国家机密情报外，有关国家政权机关和地方自治机关的活动的信息文件，有关使用预算经费和其它国家和地方资源的信息文件，有关居民经济和需求的信息文件；在图书馆和档案馆的公开馆藏中和在国家政权机关、地方自治机关、社会团体、机构的信息系统中积累的具有社会意义的或对于实现公民的权益、自由和义务所必需的文件等。   三、加强政府信息资源管理的组织建设，落实政府信息资源管理责任制。  　　为搞好政府信息资源管理，世界各国高度重视并加强政府信息资源管理的组织建设，实行第一把手责任制。特别提出，政府信息资源管理的焦点是第一把手责任制，也特别强调高级政府信息资源管理主管的责任，并要对政府信息活动进行定期审查和对政府信息资源管理实施全方位的监督战略。  　　在美国，国家明确规定，政府部门的第一把手必须对本机构信息资源管理负有首要责任。主要职责是：确保在本机构中正确执行国家制定的信息政策、原则、方针、标准、法律和规章，制定本机构的信息政策和信息工作程序，监督、评价和定期检查本机构的信息资源管理活动是否符合国家的政信息策，制定及时获得所需信息技术的政策和工作步骤，维护本机构重要信息系统和信息传播计划，根据联邦记录法修正案制作、维护和保存本机构的活动记录，向行政管理与预算局局长阐明妨碍联邦信息资源有效管理的法规、规章和其它障碍，提出改善信息资源管理的法律、政策、程序和其它指导原则的建议，指定一名直接对本机构第一把手负责的高级官员依据文书削减法执行本机构的信息资源管理职能。  　　除上述要求之外，美国还具体规定了各个部门第一把手的信息资源管理职责。例如，要求国务卿向行政管理与预算局局长通告当国际信息政策影响政府信息活动时美国的主张与立场的变化，并确保这样的主张和政策与联邦信息资源管理政策相一致；并与商务部长磋商，确保美国参与国际信息技术标准的制定。要求商务部部长制定和发布联邦信息处理标准与准则，保证对信息技术的高效率、有效地获取、管理、保密和使用；通告与联邦通信网络建设、管理有关的政策的发展情况；向各政府机构提供信息技术发展与应用的科技咨询报告；指导有关通信技术、联邦通信系统改进、扩充、测试、运行和使用的研究与评价工作，向各机构的主官通告由这些研究工作中得到的有关建议；与国务卿、行政管理与预算局局长磋商，制定有关国际通信问题对联邦信息活动影响的计划、政策和步骤；识别对通信和信息处理技术标准化的需求，与国防部长、总务管理局局长磋商，制定确保通信技术和信息处理技术有效使用的标准；与国务卿磋商，确保美国政府能在国家及国际信息技术标准中表达其立场和主张，并向行政管理与预算局局长通告这类活动。要求国防部部长制定统一的通信标准与准则，确保国家安全、应付紧急情况和政府管理的连续性。要求人事管理局局长制定和指导联邦职员的信息资源管理培训计划，包括最终用户计算机使用的培训；定期评价联邦信息资源管理将来的人事管理和人员需求；制定与信息系统设计、运行、维护有关的人事安全政策、联邦职员培训计划。  　　在美国，政府信息资源的主管部门是行政管理和预算局，所有政府机构都设立了直接向部门主要领导报告工作的信息主管（Chief Information Officer）和办事机构，并成立了政府信息主管协会，协调政府机构之间信息资源管理、预算等方面的工作。各个部门的信息主管依据法律，执行本机构的信息资源管理职能。地方政府的信息资源管理机构有两种设置，一种是设立信息资源管理部；一种是设立设置州信息主管，在信息主管下设立一个或几个信息管理机构。有的州的信息资源管理部门工作人员多达100多人，主要职责是信息收集、发布和保存，重要信息项目的管理，州政府信息网络的规划，制定有关标准及解决政府信息技术应用中的重大技术问题等。行政管理与预算局的主要职责是：负责行政部门内的总体领导和协调联邦信息资源管理；在联邦通信系统的建立与管理，及为建立与管理这样的系统发展和制定政策方面，作为总统的主要顾问；发布政策、方针和工作步骤，协助其它政府机构进行综合、有效、高效率的信息资源管理；提出和审查改变法令、法规和机构工作程序的建议，以改善联邦信息资源管理；根据规定审查、批准或不批准政府机构关于从公众收集信息的建议和计划；与总务管理局局长磋商，制定和出版满足政府的信息技术需要的五年计划的分年度报告；通过对各政府机构信息计划、信息采集预算、信息技术获取计划、财政预算及其它的审查，评价机构的信息资源管理，识别已发布的信息政策的完善性；在国家档案与记录局的协助下，对联邦记录管理职能进行政策监督，并协调记录管理政策与计划及其它信息活；在总务管理局局长的协助下，有选择地审查机构的信息资源管理活动；审查各机构与信息安全、保密、共动享及解密有关的政策、活动和计划，确保符合稳私法及有关法规；根据联邦资产与行政服务法解决总务管理局与其它机构之间就获取信息技术的争执；对美国政府提出的国际事务的立场和政策中某些影响政府信息活动的条款加以评述，并向国务卿提出建议使之与联邦信息资源管理政策一致等。  四、制定科学的管理规划和计划，高效管理政府信息资源。  　　为有效开发和充分利用政府信息资源，提高政府活动的效率和效能，世界各国特别强调制定政府信息资源管理规划和计划，以增强政府信息资源管理的科学性、预见性、计划性和有效性，提高政府信息资源管理的效益。  　　美国政府要求，各个部门要按照《文书工作缩减法》和《政府信息资源管理政策》的要求，必须制定本部门的信息资源管理战略规划，并且每年都要滚动进行。信息资源管理战略规划包括信息收集规划、网络建设规划、重要信息系统规划信息安全计划等。要求在规划中，明确提出年度和五年的目标，以及对各种资源的需求。同时要求，为对政府信息资源进行良好的管理，并使之产生巨大的实际效用，各机构必须为信息生命周期的每一阶段制定科学周密的计划。虽然政府机构并不能一开始就能对这些过程中的每一个环节制定完全确定的计划，但没有对信息资源计划的要求和缺乏周密详尽的计划，就不可能搞好政府信息资源管理和充分发挥信息资源的效能，因此要求各个政府机构都必须有计划。  　　美国要求，每个联邦机构在产生或收集信息时，必须有详尽的信息资源计划，对如何处理、传输、使用、存储、发布等，制定明确的计划。特别要求行政管理与预算局出版政府范围五年数据处理和通信计划，审查和协调政府机构获取和使用信息技术的目的，促进信息技术的运用以改进政府工作效率和效能，并使计划制度化。要求计划必须与预算相结合，由预算决策导出计划，同时在计划中反映预算约束，对重要信息系统要进行定期审查和定期的成本—效益评价。作为计划的一部分，各个政府机构在确定信息技术支出时，需要考虑整个信息系统生命周期。同时，要求通过竞争性的方法获得信息技术，并确保其信息系统不必要地与其它政府机构和民间部门的系统重复，各个政府机构必须保证信息系统与其它系统兼容。美国要求各个政府机构只产生或收集专门执行机构职责所需的信息、有特殊用途的信息，并有计划地处理、传输、发布、使用、贮存与配置的信息。在信息系统与信息技术管理方面，要求政府机构制定长期战略计划，以使信息技术的获取与运行能满足机构目标和工作过程的需要。要求制定官方的信息系统计划，以保证信息系统产出品的可靠性和有效性。  　　美国要求各个政府机构始终以效能和经济利益优先的原则考虑信息的收集渠道问题。要求各个政府机构在产生或收集新信息前，首先应了解其它机构和民间部门的情况，以避免重复产生或收集那些已有的能满足其需要的信息资源或服务。每个机构还必须确保其信息系统不要相互交叉或重复其它机构的系统。这并不是将信息产生或收集的功能毫无选择地交给其它机构或民间部门，而是政府机构有责任检查那些可以满足其需求的其它的、潜在的信息渠道。对于某些信息，某一政府机构也能产生或收集，并能满足政府的合理合法的需求，而其它一些信息可能在多数情况下得到一般的满足，还需要通过其它机构或民间部门的现有服务或渠道获得。在多数情况下，虽然某些信息可以由政府机构在其政府权力的运用过程中产生或收集，但政府机构并没有收集信息的政府功能，各个政府机构必须考虑从民间部门得到信息收集服务。

九、制定有效的信息政策，加强政府信息资源的管理和推动政府信息资源的开发利用。 
　　各国在通过建立政府信息资源管理法规体系，加强政府信息资源管理的同时，还高度重视制定有效的信息政策，以加强政府信息资源的管理和推动政府信息资源的开发利用。 
　　在美国，政府信息政策是根据宪法保护自由权利以及公共信息是发展和维护公众利益的国家资源来制定的。国家信息政策包括的主要领域有：加强信息的传播与供给，提高信息的利用率和可用性，修改版权条款，保护知识产权，保证充分及时地利用公共信息，开发政府利用信息的积极性，保证智力自由，扩展信息基础设施和传输网络，支持有关部门建立面向特殊部门的信息中心等。为提高信息资源的利用率和可用性，国家的信息政策主要包括：强化信息资源的开发和信息的收集，消除信息共享的实际关卡，确保隐私和机密，扩展信息资源，保证无费用公共使用和方便使用，对特殊集团减少使用关卡，规划未来目标等。在加强信息网络建设的政策方面，国家的信息政策主要包括：加强计划和协调活动，为领导提供共享的信息网络，支持社会各级的合作，支持信息资源的开发，加强数据库的利用，促进公共/私人部门的合作，推动跨越现有障碍促进信息资源共享，改进农村信息服务，建立标准保证信息网络系统的兼容性，制定所有格式信息的开发政策和方法等。在加强对多种需求服务方面，国家的信息政策主要包括：评价现有规划的有效性，提高文化素质，在社会中实现充分的共享，扩大人力资源开发，通过超长方式扩大服务，满足不同社会团体的需求，加强培训，组建国家级的监督机构，修改财政政策，落实支持信息事业的联邦基金，发展国家的信息保护政策等。在政府信息系统建设外包方面，国家的信息政策主要包括：政府信息系统的建设、维护和管理大都采用外包的方式进行，包括系统的设计、开发、运行维护等，政府信息系统的建设，不仅包括计算机信息系统和网络的建设，而且还包括信息的收集和统计分析等。 
　　俄罗斯提出的国家信息政策主要有：信息资源政策，信息资源利用政策，信息化、信息系统、技术及其保障政策，信息保护政策等。在信息资源政策中，提出了信息资源法律制度的基础、信息的文件化、信息资源的组成、国家信息资源、公民信息等方面的政策。信息文件化政策规定，把信息形成文件作为信息列入信息资源的必具条件；信息的文件化按照负责组织公文处理、文件（及大量文件）标准化、俄联邦安全等国家政权机关规定的程序实施的；从自动化信息系统得到的文件，按照俄联邦法律规定的程序由公职人员签字后便具有法律效力；利用自动化信息和电信系统保存、处理和传送的文件的法律效力，由电子数字签字来证实（确认）；在自动化信息系统中，当有确保签字的一致性的程序技术手段且遵守规定的使用制度时，可以承认电子数字签字的法律效力；证实电子数字签字一致性的权（资格）是在许可证的基础上实现的，发放许可证的程序由俄联邦法律确定。国家政权机关和地方自治机关及其下属机构的活动，应建立每人都可询索的信息资源，以及在其权限范围内，在公民的权利、自由和义务方面，在公民的安全和具有社会意义的其它方面，应向使用者提供大量的信息供应。俄联邦总统信息政策委员会组织登记所有的信息资源、信息系统和公布保障公民询索信息权利的资料。公民和机构有权询索他们的文件信息，公民和机构有权知道何人及为何使用该信息。 

十、高度重视政府信息资源安全，保障政府工作目标的实现。 
　　世界各国政府高度重视政府信息资源的安全问题，并把信息安全视作国家安全和经济安全的核心。鉴于政府信息安全所具有的重要战略地位，各国政府特别关注政府信息资源和信息网络的安全，以保障政府工作目标的实现。 
　　为保障政府信息系统安全，美国要求各个政府部门制定信息系统安全计划，必须有最低限度的安全管理控制措施，包括指定各机构信息系统安全保密的职责，按照国家内部管理制度制定的机构内部安全管理制度等。各个政府机构必须保障机构所有的信息系统具有一定的安全保密水准，不管该系统是由自己维护还是由外部维护的，特别是各个机构要确保其信息系统有效、准确地运行，在信息系统中有适当的技术、人员、行政管理及通信保护措施，保障关健机构职能信息系统运行的连续性。各个机构的信息系统安全保密计划包括政策、标准与工作程序，其必须与国家安全指令相一致，保证国家的信息安全。 
　　信息网络安全计划至少必须包括四个基本要素，即应用安全、人员安全、信息技术装置安全、安全意识与培训。各个机构要实施管理控制，以保证行政、物理与技术的保护措施，贯彻到所有新的应用工作和作了重要修改的现存的应用系统中。安全管理控制至少包括安全保密计划、设计审查和系统测试。各个机构在获得或正式开发某项应用之前，要制定安全保密计划，并要得到批准。而当制定和批准有关的安全保密计划时，必须对信息技术装置进行的风险分析。在应用系统投入运行前，必须进行设计审查和系统测试，以保证设计满足被批准的安全保密计划的要求。系统测试的目的是证实所需的行政、技术和物理保护措施是否在运行中可行，设计审查和系统测试结果要在官方机构记录中完全文档化，并及时维护。在系统测试结束后，机构官员要证明该系统满足所有的政府政策、规章和标准。各个政府机构要对敏感应用系统要进行定期审计或审查，以确保安全保护措施的适用性。审计或审查要评价已执行的安全保护措施的适用性，确保这些措施起作用，并识别那些会增加对敏感信息或有重要价值的资源的危害性，制定和实施新的安全措施。审计、审查或再论证至少每三年进行一次，作为机构信息网络安全评估及内部控制审查的一部分。识别出来的安全保密或其它管理控制方面的不足，要列入政府年度内部安全控制保证文件中。各个政府机构要制定政策和分派责任，以确保开发信息技术应用和相应的应急计划，保证用户在信息技术支持中断的情况下也能继续执行其基本职责。各政府机构要制定和执行人员安全政策和规章，保证政府信息系统具有一定的安全水准。政策和规章包括对所有参加敏感应用设计、开发、运行和维护的个人及那些能接近敏感数据的人员进行审查。审查层次包括从最小限度的检查到全背景调查，这取决于被处理信息的敏感性和由个人引起的风险与损害程度。 
　　高度重视信息技术设施的安全。要求各个政府机构确保在所有政府或为政府（如，政府所有承包商操作的装置）操作的信息技术设施范围内，保持一定的安全水准。各个政府机构要对那些在信息技术和安全事务方面有见识的管理官员，分派信息技术设施安全的责任；要制定和保持对每个信息技术设施进行定期风险分析的计划，以保证将适当的、节省成本的安全措施加入到现有的和新的信息技术设施中。进行风险分析的目标是提供一种与信息技术设施相关的弱点与危害的衡量尺度，以使安全保密资料能有效地减少可能的损失。风险分析包括对一台微机设备的非正式审查到对一套大规模计算机系统的正式的、完全定量的分析。要制定安全培训计划，以使进行信息技术管理、操作、编程、维护和使用的机构和承包商意识到他们的安全责任和知道如何付诸实现。信息技术设施系统的用户必须熟知系统的弱点，以增加安全系数。 
　　为保证政府信息的安全，各国大都实施信息安全责任制。例如，美国规定，商务部部长要发展和颁布旨在保证政府信息系统安全的标准和准则，为政府机构实施商务部颁布的标准与准则提供技术支持。国防部部长要根据适用的国家安全指令，向与政府通信和信息系统的安全有关的机构提供技术材料和支持。总务管理局局长要根据商务部和国防部颁布的标准，发布有关联邦建筑物内的计算机房物理和环境安全保密的政策和法规，保障各个政府机构采购计算机、软件、通信服务及其它服务的需求，保证采办的信息技术设备、软件、计算机房建筑、保卫或看管服务、通信服务及其它有关服务满足用户机构的安全需求，并符合由行政管理与预算局、商务部、国防部、人事管理局颁布的其它相应的政策和标准；发布针对政府通信系统安全的相应标准，同时根据相应的国家安全指令开发和颁布与传输敏感信息的系统运用有关的标准。人事管理局要贯彻与政府信息系统的设计、编程、运行、维修和使用有关的人员安全保密政策。各个政府机构在给总统、国会的年度管理报告中，要说明对敏感应用系统进行审查或审计、信息技术设施的风险分析所识别出来的安全或其它管理方面的弱点，提出政府机构信息系统应具有的安全保证。 

  
　　　 
　　十一、加强教育和培训，提高政府工作人员的素质。 
　　为加强政府信息资源管理，世界各国都高度重视政府信息资源管理方面的人才教育和培训工作，并把对政府工作人员的教育培训作为政府信息资源管理的重要内容和各个政府机构的一项重要任务。 
　　在美国，把政府信息资源管理视作与政府信息活动相关联的计划、预算、组织、指导、培训和控制活动，把对政府工作人员的教育培训作为政府信息资源管理的一项重要内容。政府信息资源管理政策中明确规定，政府机构的一项重要任务是确保政府机构职员接受信息资源管理和保护信息资源的培训，要求人事管理局局长制定和指导政府职员的信息资源管理培训计划，包括最终用户计算机使用的培训，并定期评价政府信息资源管理未来的人事管理和人员需求，制定与信息系统设计、运行、维护有关的人事安全政策、政府职员培训计划等。为确保所有工作人员通晓隐私法，要求每年检查政府工作人员对隐私法的了解情况，并对各个政府机构及有特殊工作的特殊要求的机构进行隐私法培训计划和活动。人事管理局局长要开发和维护一般人员信息处理与记录保存命令方面的政府标准与程序，确保其与国家法律相一致。在制定和指导政府机构人员培训计划方面，人事局不仅包括对广泛领域内的课程设置的指导（如法律、行政管理、信息技术），而且还包括对各个政府机构使用的培训教材进行指导。人事管理局这样的责任并不影响每个政府机构第一把手担负的制定与指导满足本机构人员特殊需要的特别培训计划的责任。 
　　为保证各个政府机构信息系统的安全，特别强调必须增强安全意识和加强安全培训。为此，国家要求政府各个部门制定安全意识与培训计划，以保证进行信息技术管理、操作、编程、维护和使用的机构和承包商意识到他们的安全责任和知道如何付诸实现。信息技术系统的用户应熟知这类系统的弱点，应对其进行技术培训以增加安全系数。鉴于信息资源管理的性质及其变化，培训就显得特别重要。例如，由于终端用户计算和办公自动化的发展，几乎所有的机构人员都从事信息的管理和使用信息技术，而不是少数人员使用集中化的设施，如大型计算机中心，因此有关计算机安全、记录管理、隐私权保护的政策和程序以及其它安全保护措施都需要列入信息资源管理的培训计划。此外，国家还要求机构对终端用户进行保护信息的责任的培训。 

　  
　　　 
十二、保障经费需求，积极推动政府信息化。 
鉴于政府信息化、信息技术设施和政府信息网络系统对于对国家安全、经济发展和社会进步具有极其重要的意义，世界各国为推进政府信息化，加强政府信息资源管理，都投入了大量的资金。以美国为例，近十年来，仅联邦政府在政府信息化方面的投资已经超过二千亿美元。此外，在运行经费上，一方面强调成本核算和成本效益分析，另一方面，都给予充分的经费支持和保障。 
美国要求各个政府机构制定长期战略计划，以使信息技术设施的获取与运行能满足政府机构目标和工作过程的需要，并反映预算约束，同时据此确定预算需求。对每个重要信息系统建立管理控制系统，并进行定期检查。要求制定政府信息系统计划，以保证信息系统产出的可靠性和有效性和获得新的信息处理能力。要求计划管理定期考察政府信息系统和信息技术设施利用的费用效益，以使在满足计划需求的情况下使信息技术设施和服务的成本效用最大，信息技术设施运行费用要有完整的核算。在总成本中要包括信息技术设施运行中所有的重要开销，人员包括工资、加班费、民用与军事人员的假日工资、培训与旅行费用；设备包括自有资本设备折旧、设备租赁费以及非资本设备的直接开支；软件包括开发、维护或获得软件的投资费用的折旧、软件租金、非投资地获得软件的直接费用；后勤费用包括办公室后勤开支、数据处理材料开支、各种杂费；签订合同的服务包括技术和咨询服务、设备维修、辅助数据录入、辅助运行、设施管理、软件维护和通讯网络服务；房屋占用包括建筑物租赁费用、一般办公用具和设备、建筑物维修、暖气、空调及其它设施；电话服务、电力调度和传输设备、备用电源、建筑物安全和看守服务；机构内部服务包括为上述设施提供的正常的机构辅助服务；机构之间的服务包括由其它机构和部门为那些设施提供的服务。 
俄罗斯在《联邦信息、信息化和信息保护法》中规定，国家政权机关和机构在组建（形成）联邦信息资源、共管的信息资源、俄联邦诸主体的信息资源方面的活动，按“信息技术”（“信息保障”）经费条款，从联邦的预算和俄联邦诸主体的预算中拨款。国家在信息系统、技术及其保障手段的设计和生产领域要为科研和实验设计工作创造条件。联邦政府确定信息化发展方向（先后顺序）及其拨款方式。研究和开发联邦信息系统按“信息技术”（“信息保障”）费用条款从联邦预算资金中拨款。俄联邦总统信息化政策委员会制定经济活动部门财产核算和分析准则。 

《政府信息资源的管理与立法研究》分报告之三——附1

（ 2002年8月13日）

附录1：美国联邦政府信息资源管理政策  　　1、目的  　　联邦政府信息资源管理政策适用于所有联邦政府行政部门的信息活动，各个政府机构必须以有用、高效、经济的方式开展信息资源管理工作。为了帮助各个机构以协调一致的方式开展信息资源管理工作，文书削减法要求制定和贯彻执行统一的信息资源管理政策，并促进信息资源管理原则、标准、指南的应用；评估各个机构的信息资源管理活动，确定其适用性和有效性。   　　2、主要思路  　　*在美国，联邦政府是最大的信息生产者、收集者、消费者和发布者。由于政府信息活动的内容，以及这些活动依赖于公众的合作，联邦政府信息资源管理是一件对联邦政府机构、州和地方政府、公民都具有长期重要的意义。  　　*政府信息是一种有重要价值的国家资源。它向公众提供政府、社会和经济的过去、现在与将来的知识。它是保证政府公开性、管理政府运行，保持经济健康发展的手段，它本身也是具有市场价值的商品。  　　*政府和公众之间信息的自由流动对于一个民主社会是必不可少的，对于政府将公众承担的联邦政府文书工作负担减到最少，将其信息活动的成本降到最低，最大限度地利用政府信息也是必不可少的。  　　*为了将成本降到最低并使政府信息得到最大限度的利用，公众和民间期望从政府信息中得到的利益应该超过他们支付的相应的成本。  　　*国家从联邦机构和各种非联邦机构发布的政府信息中得到利益，非联邦机构包括州和地方政府机构、教育和其他非营利研究所、非营利组织。  　　*由于向公众开放政府信息是民主制度运作的基础，联邦政府信息资源管理必须保证公民获取政府信息的权利。  　　*在联邦政府信息活动中涉及个人信息的地方，必须保护个人的隐私权。  　　*系统地关注政府记录管理是公共资源合理管理的基本构成部分，它保护了政府的历史记录，保护了政府和公民的法律和资产权利，应保证对公众的透明度。与记录保存一起，  　　*机构的战略计划可以改善政府项目的运作，信息资源的应用应该支持机构完成其任务的战略计划。将信息资源管理计划和机构战略计划结合在一起，可以推动联邦政府信息资源的应用。  　　*在健康保健、社会秩序、劳动力、运输、教育等方面，州和地方政府是重要的政府信息生产者，联邦政府在信息资源管理上必须与这些政府合作。  　　*在适用的国家安全控制和其他所有权的约束下，政府科学和技术信息的开放和有效交流是取得杰出的研究成果、使联邦政府研究和开发基金更加有效使用的孵化器。  　　*信息技术是一种可以改善联邦政府项目效率和效能的资源集合。  　　*联邦政府信息资源管理政策和活动可以对其他国家的信息政策和活动产生影响，问样也会受到他们的影响。  　　*联邦政府信息资源的用户必须具有技能和知识，得到管理信息资源的培训，使联邦政府能够有效地利用自动化技术为公众服务。  　　*最新信息技术的应用为促进机构结构、工作流程以及问公众交互方式的根本变化提供了机会。这会改善联邦政府机构的效率和效能。  　　*各种媒体（包括电子形式）条件下政府信息的可获得性，为机构和公众利用信息提供了极大的方便。  　　*具有项目实施职责的联邦政府管理人员，应该认识信息资源管理对执行任务的重要性。  　　3、信息管理政策  　　——信息管理计划机构必须制定综合的贯穿信息整个生命周期的计划：  　　* 在信息生命周期的每一个阶段，考虑决策和活动对生命周期其他阶段的影响，特别是与信息发布相关的部分。  　　* 考虑活动对公众的影响，保证在合适的情况下与会众的协商。  　　* 考虑活动对州和地方政府的影响，保证与这些政府在合适的情况下进行协商。  　　* 在生成和收集新的信息之前，通过机构内或政府范围内信息的共享，通过商品化的资源，寻找满足新的信息需求的办法。  　　* 信息系统计划和资源分配与使用计划要综合起来，包括预算、采购和信息技术的使用。  　　* 对工作人员必须进行信息管理技能培训。  　　* 考虑活动对公民隐私权的影响，并确保实施了法律和技术的安全措施。  在信息系统设计、开发和实施中，要把记录管理和档案功能结合起来，要求：  　　* 在需要和适合的情况下，记录提供给公众；  　　* 各个机构只能收集履行机构职责必要的信息，而且要具有实际效用；  　　* 各个机构必须采用电子收集技术，只要这些技术能够减轻公众负担，增加政府项目的有效性，减少政府和公众的成本，或者向公众提供更好的服务。  　　* 适合使用电子收集技术的场合包括：该信息收集涉及大量的数据，或者涉及公众中很大的一个部分；该信息收集发生的频率很高；几年之内，该项收集要得到的信息的结构、格式、定义没有重大变化。  　　* 机构要把日常收集到的信息转换为电子形式。  　　* 如果是指令性要求转换到电子申报，对公众，特别是州、地方政府和小企业，不能增加较多的成本或其他负面影响。  　　记录管理，各个机构应该：  　　* 保证记录管理方案对机构的活动提供适当和准确的文献；  　　* 保证不管什么格式和媒体，都能够获取记录；  　　* 要及时地制定联邦政府记录保持计划，并取得美国档案管理负责人的批准；  　　* 根据各自在联邦政府记录管理中承担的职责，对所有机构的官员、职工和委托者提供培训和指导。  　　向公众提供信息  　　* 各个机构有责任向公众提供与其任务相一致的信息，各个机构对此项职责不能收费；  　　* 根据法律要求，提供记述机构组织、活动、项目、会议、记录系统和其他拥有的信息，以及公众如何获取机构的信息资源；  　　* 根据信息自由法和隐私法有关条款，遵循这些法律中规定的保护和限制，向公众提供与机构记录的接入手段；  　　* 为机构履行其职责提供其他必要的信息。  　　在决定是否及如何向公众发布信息时，机构必须：  　　* 发布信息的方式要实现最大限度利用信息和政府和公众成本最低之问的平衡；  　　* 要以公平和及时的方式发布信息；  　　* 在履行机构信息发布职能的时候，要利用所有发布渠道的优势，如，联邦的和非联邦的，包括州和地方政府，图书馆和民营的实体；  　　* 帮助公众存放由或为该机构维护的政府信息。  　　——信息发布管理系统  　　各个机构对所有信息发布产品必须建立和维护一个管理系统，该系统至少应：  　　* 保证信息发布产品对正常履行机构职责是必要的；  　　* 考虑是否可以从其他联邦政府机构或非联邦政府资源中得到与本机构信息发布产品相同的信息产品，并且对履行本机构信息发布职责是合理的；  　　* 编制和维护本机构全部信息发布产品目录；  　　* 如对实现机构信息发布目标有益，发展其他途径用于存放机构信息发布产品，包括它的目录和指南；  　　* 如果信息来源于别的机构，在信息发布产品中指出信息的来源；机构对负有信息通告责任的那部分公众中残疾人成员，应该保证他们具有适当的获取信息发布产品的能力；  　　* 根据美国法典第44篇19部分的规定，保证政府出版物通过政府印刷局的渠道呈交到典藏图书馆；  　　* 将以电子形式信息发布产品提供给政府印刷局，转变于典藏图书馆；  　　* 为了使生成的信息发布产品满足公众中的那一部分成员、州和地方政府的要求，机构应该建立并维持与他们的交流；  　　* 当作出重大修改、终止一个信息发布产品，机构应该提供恰当的解释；  　　* 如果已有的信息发布政策或行动与本文件规定不符，机构应该保证立即采取措施，使之有序地转换为与本文件一致的轨道。  避免不恰当的限制。机构必须：  　　* 避免制定限制或法规，包括公众对联邦政府信息发布产品的重用、销售、再发布收费和许可证要求；  　　* 将信息发布产品用户收费标准确定在收回发布成本的水平上，不允许比它更高。  　　电子信息发布  　　* 为了使公众对政府信息的获取和使用更加方便，在适当和预算约束范围内，各个机构必须使用电子媒体和格式，包括利用公共网络。  　　——保证安全机构必须：  　　* 确保政府信息得到充分的保护，保护的力度同由于信息的丢失、误用、非授权获取或修改造成的损失而造成的风险和危害相当；  　　* 对可以区分的个人信息的收集限制在对机构正常履行职责必要的，依法授权的范围内；  　　* 对可以区分的个人信息或包含所有权的信息的共享必须限制在依法授权，遵照强制性约束使用条件，并确保信息保存中的机密性；  　　* 根据要求，为个人提供取得维护于隐私法记录系统中关于他们自己的记录；  　　* 根据隐私法条款，记录中存在错误，允许他们进行修改。  　　4、信息系统和信息技术管理  　　——评价和业绩测度  　　各个机构必须在以下几个方面促进联邦政府信息资源合理地应用：  　　* 通过工作程序重组和信息技术的恰当使用，寻找改善政府项目效率和效能的途径；  　　* 在整个信息系统生命周期，对每个信息系统进行效益／成本分析，如有必要，分析还应更新。分析的要求是：详细程度适合调查的规模；与行政管理和预算局第A一94号文件：“联邦政府项目效益／成本分析指南和折扣率”规定的方法一致；任务业绩的评价基于系统化的测度，包括项目发挥的作用，项目管理的效率，减轻的负担，包括公众身上的信息收集负担；  　　* 在机构范围内，进行效益／成本分析，支持管理监督过程，使对主要信息系统的投资取得最大回报，将资金和运行风险降到最低；  　　* 进行信息系统后评估，证实估计的效益，确认文献得到更广泛利用的有效管理实践。  　　——战略信息资源管理规划  　　各个机构必须确立并维持战略信息资源管理规划过程，给过程应包括下列内容：  　　* 战略信息资源管理规划要回答信息资源管理如何促进完成机构任务的，规划过程应该支持战略信息资源管理规划的制定和维护，预测并反应机构任务、政策方向、技术能力和资源水平的变化；  　　* 在信息的整个生命周期促进其利用的信息规划，使信息得到最广泛的利用，公众的负担降到最低，并恰当保持信息的完整性、可获得性和机密性，规划必须分别回答公众信息收集负担相关的计划和预算；  　　* 运行性信息技术规划应该将信息技术和预期的项目和任务需求联系起来，反应预算约束，并构成申请预算的基础。根据美国法典第44篇3506条的要求，规划过程的应该导致不断更新的五年计划的制定和维护。包括：一份已有和规划中的主要信息系统清单；一份计划中的信息技术采购清单；说明列出的主要信息系统和计划中的信息技术采购之间的关系，说明是如何支持机构完成其任务的；根据1987计算机安全法第6条（美国法典第40篇759条之注解）的要求，提供计算机安全规划总结；  　　* 与机构中其它规划过程协调，包括战略、人力资源和金融资源。  　　5、信息系统管理检查  　　各个机构必须建立信息系统管理检查制度，要求：  　　* 保证每个信息系统满足机构完成任务的需要；  　　* 提供给定期的信息系统评价以决定：任务对信息系统的需求是如何改变的；信息系统是否继续满足正在进行的和预期的任务需求；为保证信息系统以经济有效的方式满足任务需求，需要什么程度的维护；  　　* 如果一个项目得到一个信息系统的支持，该项目的管理者对该信息系统整个生命周期的管理负责；  　　* 对联邦政府信息资源的用户提供适当的培训；  　　* 规定联邦政府信息系统需求不要过分限制州、地方和乡镇政府的权力；  　　* 保证主要信息系统在其生命周期中按时间表实施，达到一个个预定的阶段目标：满足用户需求，机构得到预期的利益，并通过制定关于信息、人力、财务和其他支撑资源的决策影响公众；  　　* 保证财务管理系统与行政管理和预算办公室第A一127文件“财务管理系统”的要求一致。  　　6、信息资源利用  　　各个机构必须制定和维护利用信息资源的管理和技术框架，将任务需求、信息内容和信息技术能力之间的关联文本化。这些框架必须对战略和运行信息资源管理规划提供指导。它们也应提出形成一个开放的系统环境所必要的步骤。各个机构必须贯彻下列原则：  　　* 在异构的硬件、软件和通信平台下，信息系统的开发方式应对必要的互操作、应用分解、计算机化应用的升级提供方便；  　　* 对现存系统的改善，计划中的信息系统开发，保证不与可利用的本机构、其它机构、民间信息系统重复；  　　* 与其它机构的信息系统共享要考虑实践上可操作，法律上允许；  　　* 如果经济合算，在采购新的信息技术资源之前，首先通过机构问和机构内的共享满足信息技术需求；  　　* 对所有信息系统规定安全级别，该规定应该与由于丢失、误用、非授权获取或修改这些信息系统内的信息而造成的危害的风险和数量一致。  　　7、信息技术采购  　　 各个机构必须：  　　* 信息技术采购采取全面公开竞争的方式，使投资回报率达到最大；  　　* 除非为满足任务的需求开发客户软件的经济性是清楚的并已经书面说明，必须从市场上购买商品化软件；  　　* 在适用的场合，信息技术采购要与行政管理和预算局第A一109号文件“主要系统的采购”中的规定一致；  　　* 在存在残疾人获取需求的情况下，信息技术采购要考虑这种需求需要的设备。  　　8、责任分配  　　——所有联邦政府机构的负责人必须：  　　* 对管理机构的信息资源负主要责任。  　　* 保证在本机构中正确扰行行政管理和预算局制定的信息政策、原则、指南、标准、法规和规章。  　　* 制定本机构信息政策和程序，监督、评价和定期检查本机构的信息资源管理活动是否符合本文件规定的政策。  　　* 制定本机构及时采购需要的信息技术的政策和程序。  　　* 根据美国法典第44篇3511条，维护本机构主要信息系统、拥有的资产和信息发布产品目录。  　　* 贯彻执行适用的记录管理政策和程序，包括满足以电子形式维护信息的要求，特别是在信息系统的规划、设计和运行中。  　　* 向行政管理和预算局局长报告妨碍联邦政府信息资源有效管理的法律、法规和其他障碍。  　　* 协助行政管理和预算局履行文书削减法中规定的职责，包括在可能的情况下，使行政管理和预算局可以利用本机构的服务、人员和设施。  　　* 根据美国法典第44篇3506条，指定一个直接向机构负责人报告的高级官员抗行文书削减法中规定的机构的职责。机构的负责人必须向行政管理和预算局主任及时通报该高级官员的姓名、职务、权力、责任和组织资源。针对本节的要求，军事部门和国防部长办公室可以分别指定一个官员。  　　* 遵循美国法典第44篇3506条（a）的要求，指导指定的高级官员监视本机构相关活动保持与本文件规定的政策、程序和指南一致。  　　——国务卿必须：  　　* 向行政管理和预算局局长通报美国在国际信息政策方面的立场和政策的发展，提出对联邦政府信息资源管理政策的影响，保证这样的立场和政策与联邦信息资源管理政策是一致的。  　　* 与商务部长协商，保证美国参与国际信息技术标准的制定。并向行政管理和预算局局长通报这类活动。  　　——商务部长必须：  　　* 制定并颁发联邦政府信息处理标准和指南，保证信息技术的采购、管理、安全和利用的效率和效益。  　　* 向行政管理和预算局局长通报关于联邦政府通信资源采购和管理政策的进展。  　　* 向行政管理和预算局及各个联邦政府机构提供关于信息技术发展和利用的科技咨询服务。  　　* 指导有关通信技术，有关联邦电信系统的改进、扩充、测试、运行和使用的研究和评价，并向行政管理和预算局局长和相关的机构通报这些研究中得出的建议。  　　* 与国务卿、行政管理和预算局局长磋商，制定对政府信息活动有影响的国际电信问题相关的规划、政策和项目。  　　* 确认电信和信息处理技术标准化的需求，与国防部长和总务局局长协商，制定标准，保证这些技术的有效应用。  　　* 保证联邦政府参与国家和国际（应与国务卿磋商）信息技术标准的制定，并向行政管理和预算局通报这类活动。  　　——国防部部长必须制定统一的联邦政府电信标准和指南，保证国家安全、应急准备和政府管理的连续性。  　　——总务局局长必须：  　　* 向行政管理和预算局局长，各个机构的负责人通报对信息技术采购有影响的事务。  　　* 对联邦政府机构要求的信息技术采购、租赁和维护进行协调。必要时提供指导。  　　* 为及时采购信息技术制定准则，遵照准则授予各个机构采购权。  　　* 根据法律授权，对联邦政府机构在信息技术采购、维护和保存方面提供指南和法规指导，并对联邦信息处理标准的贯彻提供指导。  　　* 根据本文件的规定，制定促进机构之间信息技术共享的政策和指南。  　　* 根据联邦资产和行政管理法及其补充，管理信息技术基金。  　　——人事管理办公室主任必须：  　　* 制定并实施联邦政府职员信息资源管理培训计划，包括最终用户计算的培训。  　　* 定期评价联邦政府信息资源管理未来人事管理的人才需求。  　　* 制定人员安全政策，实施面向从事设计、运行或维护信息系统的联邦职员的培训计划。  　　——国家档案和记录管理局主管必须：　  　　* 根据国家档案和记录法，执行联邦政府记录管理计划。  　　* 在制定与记录管理计划相关的标准和指南上协助行政管理和预算局局长。  　　——行政管理和预算局局长必须：  　　* 统一领导和协调政府管理部问的联邦政府信息资源。  　　* 在联邦政府电信系统的采购和管理、制定和完善这些系统采购和管理政策方面，作为总统的主要顾问。  　　* 颁发政策、程序、指南，帮助各个机构实现综合、高效、高质量的信息资源管理。  　　* 提出并审查调整法律、法规、机构的程序的建议，以改善联邦政府信息资源管理。  　　* 根据CFR第5篇第1320．3条的规定，审查、批准或否决机构从公众收集信息的申请。  　　* 制定并维护联邦政府范围内的信息资源管理战略规划。  　　* 评估各个机构的信息资源管理，通过对机构信息项目、信息收集预算、信息技术采购计划、财政预算的审查和其它手段，发现信息政策中的缺陷。  　　* 对由国家档案和记录管理局履行的联邦政府记录管理职能进行监督，对记录管理政策和项目与其他信息活动进行协调，审查各个机构是否与记录管理的要求一致。  　　* 评议各个机构与信息的安全、保护、共享、公开相关的政策、实践和项目，保证在隐私、安全等方面与隐私法、信息自由法、计算机安全法和其他相关法律的一致性。  　　* 根据联邦资产和行政服务法第111条，解决在信息技术采购中有关机构与总务局的争议。  　　* 审议联邦政府在国际事务中可能影响联邦政府信息活动的立场和政策的提案；对国务卿在上述方面与联邦信息资源管理政策的一致性提出建议。  　　* 在由信息和法规事务办公室制定和审议的与联邦政府采购和获得信息技术相关的政策方面，与联邦政府采购政策办公室进行协调。  　　9、监督  　　* 行政管理和预算局局长采用信息技术计划审议、年度财政预算审议、信息收集预算审议、管理审议和局长认为有必要的其他手段来评价各个机构信息资源管理的合理性和有效性，评价是否与本文件规定一致。  　　* 行政管理和预算局局长可以根据法律或机构提出的书面要求，准予免去本文件的某个要求。豁免请求必须详细说明该豁免申请的理由，明确豁免的期限，并要包括一个完全符合本文件要求的及时有序的转变计划。机构必须及时将每个豁免请求在联邦登记处公告，并准备好当公众要求获得给豁免请求是提供复印件。