广东省通信管理局局长 陈学道

消费者是市场经济的主体，维护其在电信消费过程中的合法权益是电信监管工作的一个重要课题，也是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体体现。随着社会的进步和人民生活水平的提高，电信行业不同的发展阶段所面临的维权问题不尽相同。

消费者关注的热点发生变化

发展是维权的前提，没有电信业的发展，电信消费维权就无从谈起。改革开放以来，我国电信业经历了全力以赴增加供应、抓住机遇加快发展和适应改革拉动消费三个阶段。经过这三个阶段的发展，实现了从改革开放之初的“瓶颈”到适度超前于经济发展水平的历史性转变。

随着网络覆盖水平的迅速提升、通信能力的快速扩张和电信服务用户数量的大幅激增，消费者关注的热点也随之发生变化，消费维权的重点也早已由解决“有没有”的矛盾转移到解决“好不好”的矛盾。从广东省通信管理局去年受理的337件消费者申诉来看，在诸多有损电信消费者合法权益的行为中，通信网间“联而不通”、“通而不畅”、“畅而不久”的现象，已经成为一个最为严重的问题，如何提高互联互通的质量是当前电信消费维权中首先要面对的问题。

多管齐下重点突破努力解决维权难题

电信网络具有全程全网、联合作业的特点，这就决定了电信市场要引入竞争就必须推行互联互通。在技术上，电信网间的互联早已解决。但由于竞争的加剧，利益的冲突，人为因素造成互联互通不畅、消费者合法权益无辜受损的事件仍屡有发生，而且逐渐成为困扰电信监管部门的一大难题。之所以成为难题，主要原因有二：一是监管部门缺乏有效的监督手段，尤其对于各基础网内部的数据设置与路由组织很难实时掌握；二是监管部门缺乏有效的查证手段和足够的人力。

实行互联互通管制是电信监管部门的神圣使命。结合广东省通信管理局的实践，我们认为，当前要解决好这一难题，应从以下几个方面下功夫。

（一）事前监督与事后管理并重，进一步增强执法自觉性和主动性。在加强协调工作，依法加大查处重大违法违规案件力度的同时，着重从技术和经济等方面采取更为有力的措施和手段加强监管，加快建立网间通信质量监测和通报制度，定期向社会公布有关情况，建设网间通信质量监控系统，增强调查取证能力。

（二）灵活运用现有法律法规和规章，创造性地解决互联互通管制难题。不可否认，电信立法的滞后确实给监管工作带来了不少困难。要解决这一难题，监管部门应紧紧把握住有关法律法规及规章的精神实质，并灵活运用于实际工作之中。在这方面，广东省通信管理局作了一些探索和尝试。如对在互联互通上有违规行为又缺乏处罚依据的运营企业，就充分利用部令及部的有关规定，视其情节轻重作出限期整改或不予年检的处理；依据有关法律法规及规章的精神，制订了《广东省电信网间互联互通工作制度》，有效地促进了互联互通工作的制度化和规范化。实践证明，虽然法规存在缺憾，但只要依据有关法律法规精神创造性地开展工作，互联互通监管工作仍然大有可为。

（三）与地方政府携手合作，加强互联互通监管。在电信监管部门人力有限、监管授权尚不充分的条件下，依靠地方政府的力量往往会收到事半功倍的效果。为此，电信监管部门一方面可主动邀请地方政府有关部门支持、配合甚至参与互联互通违法违规事件的调查处理，及时、主动地将企业的行为和有关处罚决定报地方政府，并要求有关企业自觉接受当地党委和政府的监督；另一方面，可与政府有关部门联合，对所有违法违规企业参加地方评优活动坚决实行一票否决，以此督促电信企业进一步规范自身的互联互通行为。

（四）建立权威监督机制，组织专家参与界定网间通信质量问题。目前，对网间通信质量争议的界定，主要还是依靠电信监管的执法人员来进行。由于多方面原因，在对不同的障碍现象作分析时有其局限性甚至难免会失之偏颇。而通过专家参与界定，无疑有利于提高争议裁决的透明度和权威性，在理论上也为争议的协调、处理提供更为有力的支撑。

（五）充分发挥社会力量，促使网间通信质量监督实现社会化。首先，充分发挥社会中介机构的积极性，组织力量开展网间通信质量检查活动，与这些机构加强沟通，及时交流信息，并广泛征集有关人员对电信网间服务质量的意见和建议，这对于加强互联互通监管必然大有裨益。其次，充分发挥用户的监督作用。用户是网间通信的直接参与者，对网间通信质量有最为真切的体会。要进一步完善投诉、申诉机制，认真做好用户申诉的受理、处理和分析工作，鼓励他们及时反映网间通信质量问题，发动他们参与电信网间服务质量评定。再次，充分发挥新闻媒体的监督作用。通过新闻媒体对有关互联互通的政策规定和网间通信质量进行广泛宣传，对人为设置互联互通障碍、损害消费者合法权益的行为进行监督或及时曝光。

（六）加强职业道德建设，提高企业自律意识。互联互通的特性决定了企业间相互依存和合作发展的必要性。然而，作为运营企业，电信业的规模经济性又使得它始终把获取最大限度的市场占有率作为一种基本冲动，当这种冲动与竞争对手发生矛盾时，掌握网络资源优势的一方往往把网间通信质量作为筹码对竞争对手的市场行为进行报复。如果不帮助企业树立正确的经营理念，不使企业真正意识到市场竞争的关键在于提高企业核心竞争力，不把企业的发展思路引向提高服务质量、开拓新的业务上来，那么提高网间通信质量也就没有了保障。因此，做好互联互通工作，企业自律是关键。正是基于这种考虑，广东省通信管理局去年以互联互通为重点，在全国率先组织开展了“规范经营行为，树立行业新风”活动，广泛开展职业道德教育，促使全省网间“联而不通”、“通而不畅”的问题得到初步解决，服务质量明显提高，用户投诉明显减少，在社会上产生了强烈反响。

（七）建立沟通机制，加强企业间的相互联系。竞争容易产生矛盾，而矛盾的产生又容易引起企业互相之间的误解。为了更有利于合作发展，竞争中的运营企业应当建立必要的沟通机制，加强交流，增进了解和信任。企业在沟通中要从大局出发，本着互谅互让的精神，理性地对待业务竞争中出现的问题，绝不能以损害消费者合法权益为代价来限制竞争对手业务的开展。对在沟通中无法解决的问题，应及时向监管部门反映，必要时由监管部门组织力量协调解决。

正确处理几个关系全面维护消费者合法权益

等价交换、公平交易是市场经济建设最重要的基石。然而，由于消费者和经营者之间存在着实力不对等、信息不对称等因素，在消费过程中消费者的地位总是处于劣势，整体而言，其合法权益往往会不同程度地受到经营者多方面的损害。在这种情况下，如何才能更好地维护消费者的权益？总结广东省通信管理局的经验，重要的是要在抓住重点、加大典型案例查处力度的基础上，充分发挥政府管理职能，正确处理好以下几个关系。

首先，要处理好解决重点问题和全面维护消费者权益的关系。在电信业发展过程中，消费者在不同的阶段有不同的关注热点，电信消费维权也因此在不同的阶段有不同的重点。抓住重点、解决重点，无疑是电信维权的首要任务。然而，只顾重点，不及其余，消费者的合法权益也依然难有可靠保障。为此，监管部门应在抓住重点的同时，以解决重点问题为动力，充分发挥多方力量，共同解决有损消费者权益的其他问题，促进电信消费维权工作的全面开展。

其次，要处理好维护消费者当前利益与长远利益的关系。维护消费者当前利益是我们工作的立足点，追求消费者长远的整体利益是我们工作的着眼点。一般情况下，消费者的当前利益与长远利益是一致的。如果当前利益与长远利益发生矛盾，我们必须保持清醒的头脑，用发展的、辩证的、前瞻性的眼光看问题，做到以长远利益为主，兼顾当前利益。过于追求当前利益，必然导致短期行为出现，最终受到损害的还是消费者的长远利益。

再次，要处理好维护消费者合法权益与维护企业正当权益的关系。市场经济中，消费者和企业是矛盾的对立统一体，二者相互矛盾又相互依存。片面地强调消费者利益，企业就会因无利可图而难以继续发展；而片面地强调企业利益，消费者则会因企业不当行为的滋长而利益受损。因此，在维护消费者合法权益时，也要维护好企业的正当权益，坚决制止借维护消费者合法权益之名而行损害企业正当权益之实的各种行为，促进两者协调发展。