关注互联互通的重要性和内涵变化，把握管制尺度

1.互联互通的重要性扩展

国际电信联盟（ITU）的一项调查显示，管制者普遍认为互联互通是关系到通信市场竞争发展的最重要的因素。随着电信市场的发展和竞争的引入，互联互通的重要性不断提升。综合各国的实践经验，互联互通的重要性可概括如下：

——直接影响市场竞争走向、市场开放力度及用户利益的满足；

——互联互通是竞争的基础、电信市场增长和创新的主要驱动力；

——互联的价格和条件是传统及新业务市场竞争的主要决定因素；

——互联互通促进基础设施有效发展，刺激网络建设和有效使用；

——提高新投资的效率，促进创新及为用户提供有吸引力的服务；

——促进普遍服务目标的实现，使更多的公众获得电信服务；

——在数字时代，互联互通会促进新业务使用和接入范围的扩展；

——互联互通能实现网络价值最大化，互联越广泛受益者越多；

——互联互通是经济有效性和技术有效性的充分体现。

2.互联互通的内涵的扩展

在电信业发展之初，互联互通更多的是同类网络间的水平互联。随着电信的发展，互联的内涵发生了根本性变化，向交叉性、复杂性方向发展。这表现为互联义务已在更大范围内扩展。对2000年多个国家的情况分析可知，对所有经营者都要求履行互联义务的国家数量近年有增加的趋势。（见表一）

表一 世界各国要求互联义务的分类分析

要求互联的经营者性质	要求互联义务的国家数
只对原有的经营者	20
固定业务经营者（具有SMP）	20
所有固定业务经营者	50
所有移动业务经营者	40
移动业务经营者（具有SMP）	15
其他	15

通过对各国立法中有互联框架的各类经营者情况分析（见表二），越来越多的国家立法中有关互联的法规有扩展和具体化的趋势，扩展到新业务及所有的运营商，互联义务落实到单项业务。

表二 根据互联经营者性质分类的有互联立法的国家

互联经营者性质	有互联立法的国家数
对所有的互联经营者	42
本地（固定）业务经营者	45
长途业务经营者	42
国际业务经营者	48
移动业务经营者	55
数据业务经营者	15
有线业务经营者	5
其他	15

把握互联互通的重要性及内涵变化走势，是我国管制部门制订相关政策的依据。如果不及时跟踪和了解世界各国互联互通发展的趋势和方向，将很难制订具有实时性、有效性、可操作性和实用性的互联互通政策和法规。

顺应世界发展潮流，建立互联互通管制框架

从国家层次上看，1995年，建立互联管制框架的国家只有50个左右，到2000年，这个数字上升到101个，增加了近两倍，而且这个数字还在不断增加。近两年，又不断有国家采用新互联法规，比如：阿根廷、委内瑞拉及牙买加等。

从区域范围看，一些组织也将互联互通列为其重要的工作：欧盟制订了适用于其15个成员国的互联指导原则。它的适用范围不仅限于欧盟15国，还涵盖许多东欧和地中海地区国家，为他们修改互联管制政策提供参考。亚太经济合作组织（APEC）于1999年通过了互联原则建议，每个成员国被要求说明实现这些原则的框架。1998年，美洲通信委员会（CITEL）决定建立区域内的互联互通原则，一年后互联互通管制的指导原则得以通过，内容包括：基于设施的竞争、网络解绑和转售、保护竞争——独立的架构及价格上限、互联的义务、管制的角色、争端解决机制和实施、经济和成本、价格及普遍服务等。东加勒比地区的国家决定建立世界范围内第一个松散的地区性管制团体，为互联及其它管制事务提供咨询。

上述分析显示，制订互联互通的管制框架正在成为世界各国乃至区域性组织的重要管制内容，是大势所趋。对于中国来说，学习和借鉴这些互联管制框架，并将它们与中国互联互通的实际结合起来，建立具有本国特色的、可操作的互联互通管制框架应提到日程上来。

根据WTO的要求，制订符合国际标准的互联互通原则

从全球范围看，世界贸易组织（WTO）给出的互联互通条款是各成员国必须遵循的，它的核心内容涉及对主导运营商的限制、透明性、及时性、非歧视性、对竞争的保护等。

根据WTO的要求，主导运营商必须：在网络的任何技术可实现点提供互联、保证互联的及时性、制订以成本为导向的价格标准、遵循质量和价格上的非歧视性和透明性条款、网络元素解绑，避免对不必要网元的付费，如果要付费，应允许在任何非传统的互联节点互联。在程序上，WTO要求与主导运营商互联的程序必须公开；在透明性上，要求协议或主导经营者的互联模式必须公开；在争端解决机制上，要求独立的机构在合理的时间范围内必须有争端解决机制。

鉴于我国已经加入WTO，在互联互通方面就必须按照WTO的条款行事，在这方面我们还有很大差距，需要改进的地方很多。

——透明性

根据ITU通信管制调查，有50个国家向公众公布互联协议。在加拿大，互联协议在互联网上公布，本地原有的经营者和竞争性经营者向联邦管制机构提供互联协议和互联资费；在波利维亚，互联协议中包含网络互联部分、网络使用的类型、协议产生的数据、协议的资费等并向公众公布；在博茨瓦纳，互联协议的条款和内容被列入经营者的牌照条件中并向公众公开；在多米尼加共和国，国家法律规定所有互联协议内容至少应在一家定期发行的国家报纸登出；印度的互联协议分成两部分，一部分直接提交管制机构，由管制机构保存和保密，并收取一定的费用，另一部分要向公众公开以接受监督。

值得注意的是，透明性并不意味着所有的互联信息都要公布于众。经营者可从协议中去掉实属商业机密的信息，或将涉及到敏感问题的部分删除。

在我国，政策透明性一直存在着较大问题，各国在透明性方面的做法对我们来说无疑是有参考价值的。对管制者来说，难度较大的是如何把握好透明性的尺度，这在外资进入后尤为重要，既不能违反WTO的条款，又要保护企业的利益不受损害。

——及时性

及时性是指互联谈判的最后期限，超过时间则要通过争端解决机制或中介机构或仲裁机构解决互联问题。南非互联管制规定，在提出互联要求后三个月内必须要实现互联，谈判时间的延长由管制者根据具体的互联情况决定。新加坡要求对竞争者互联的延迟时间降低到最小限度，有关内容在主导运营商的牌照条件中有所说明。对不同的互联确定适当的时间期限是管制者必须考虑的。

——非歧视性

WTO要求成员国的所有经营者都能获得无歧视性的互联，包括各种条款、条件、资费、服务质量等方面。为了消除歧视性，各国做法各异。

在南非，互联指导原则规定，经营者必须无歧视地对待互联者，在补贴上、互联上应内外一致。

一些国家规定，在所有的经营者互联协议中应包括最低满足条款、条件及资费和服务质量。巴西要求在互联协议中说明：提供互联的方法、方式和条件；互联的权力，各方的承诺和义务；收费（非管制者制订的）；各方的结算方法；基础设施共享的条件；互联实现和质量技术条件；处罚和其它互联。南非在互联协议中规定了14条，主要有：服务质量、技术标准、计费和结算程序、互联费、互联节点和共地点的确定等。新加坡的主导经营者必须向管制者提交提供互联的参考，包括18项内容：互联价格、特殊的互联节点、起始、转接和终结服务、解绑网元和服务、零售服务、共地点的程序和权力、服务质量等，管制者不得干预两个非主导经营者的谈判，只要协议满足最低必要条件。

另外，制订法规合理分配稀有的互联容量、建立独立的结构及结算方式、经营单元的分离也被一些国家用以防止歧视的出现。

在我国的电信市场中，一方面竞争程度较低，还存在主导运营商，很容易出现主导运营商利用竞争优势打压竞争对手的局面。另一方面，互联互通相关法律不健全，经营者的法律意识不强。在这种情况下，要防止歧视出现，应该有针对所有经营者的最低互联标准，同时要有对主导经营者的具体化的、可操作的行为规范，弥补现有体制的不足。

界定不同管制对象，实现不对称管制

通信市场的经营者通常分为两类，一类是主导经营者，即具有相当的经济实力，可通过单方面的定价和设置市场进入门槛阻止有效竞争形成的经营者。另一类是竞争性经营者，他们进入市场的时间不长，需要通过与主导运营商互联开拓市场。

各国常规的做法是在竞争法或反垄断法中定义主导经营者。主导经营者的界定方式很多，常用的有：

——垄断时期的电话经营者被认为是PSTN市场的主导经营者。

——经营者的市场份额、对市场进入的阻碍程度。欧盟委员会采用“重大的市场力”（SMP）的概念来衡量，经营者的市场份额超过25％即被视为主导经营者。南非确定市场占有率超过35％的是主导运营商。现在单独使用这一指标衡量主导运营商的情况已不多见，代之以更全面的指标。

——新加坡在运营牌照中对主导经营者进行分类，如果运营商在一些条件下控制设施并为终端用户提供直接的物理连接，则被认为是主导运营商。

原则上，主导经营者具有建立独立于竞争的互联条件，非主导经营者很难或不可能保持过高的互联价或提出歧视性的条件。因此，在互联管制中，许多国家采用非对称管制方式，特别是在目前的通信市场有利于主导经营者的环境和条件下，对主导经营者制订较为严格的管制办法，而对非主导经营者不制订过分的管制。

中国的电信市场中明显存在主导经营者，无论是在本地、移动还是互联网领域都是如此，所以非对称管制是必要的。管制者目前最迫切需要解决的问题是控制主导经营者的权力，这种方法至少在短期内是有效的。从长远看，竞争的加剧将出现主导经营者的界定问题，现在也应有所考虑，以备未来之用。

采取混合管制方法，实现优势互补

综观世界各国的互联互通管制方法，不外乎有两种：一是事前管制，二是事后管制。事前管制具有清晰、详细的特点，与此形成对照，事后管制则给经营者的市场行为足够的自由和灵活性，但发生违反市场准则或竞争原则的行为时，将受到惩罚。

在实践中，许多国家都采用混合上述两种方法的模式管制互联互通。目前，欧盟委员会就采用了确定指导原则的事前管制与事后管制并用的方法管制互联市场。新加坡2000年9月通过的新互联框架给经营者互联协议谈判很大的自主权，但同时也要求他们满足最低限度的义务和责任。新西兰是世界上为数不多的采用事后管制的国家，现在也认识到这种方式的问题，开始转用混合方法管制互联互通。

混合法之所以受到各国的青睐，主要是因为现实中完全充分的市场竞争很难达到，纯粹的事后管制不具现实性。因为竞争者必须等待反竞争行为发生后，才能寻求解决，滞后性是其最致命的弱点，这个过程可能需要几个月甚至几年，延迟互联意味着竞争机会的丧失，阻碍市场的自由化。事前管制则可避免一些严重问题的发生，创造有利的互联环境。试想没有事前管制，互联谈判可能会被拖延，严重的甚至影响竞争的引入，造成管制的不确定性及抑制投资。互联谈判往往使原有的经营者在讨价还价中占优势，引发互联出现不公平现象，导致市场竞争不理想，无法形成有效竞争。两种方式的差异性和互补性，决定了混用可实现优势互补。

各国的正反经验都证明，对互联互通采用两种管制方法并用，利大于弊，应成为我国互联互通管制的首选方法。

建立争端解决机制，加快互联互通进程

在互联互通方面，各国普遍采用鼓励互联各方自行谈判的做法，但在互联谈判中往往会因各方在一些条件上无法达成一致而需要管制者介入。

管制者的介入主要有以下方式：

——强制执行

ITU的相关调查显示，有59个国家在经营者违反互联法规时，实施强制性的处罚，有46个国家会吊销许可证。韩国通信商业法对拒绝互联的制裁甚至包括入狱（尽管至今还没有采取）。秘鲁对于不履行互联义务的经营者实施现金处罚，如果拒绝互联次数达到一定量，则吊销许可证。

——现金处罚

在波利维亚，经营者拒绝互联将被处以40万～60万美元的罚款，设备将被没收或被停止一年提供业务的权力。在巴基斯坦，原有的经营者不与他人互联，每月的处罚是8696美元。新加坡对违反互联法规的经营者的最高处罚是58.2万美元。

——争端解决机制及竞争法

管制者拥有制订法规和解决争端的权力。他可在互联谈判失败后通过争端解决机制或竞争法解决相关问题。争端的解决需要建立一个独立的机构，或通过中介机构、仲裁机构实现。解决争端的关键则是保证过程的独立性、客观性、无偏见性、专业性和及时性。

独立性是对争端解决机构的基本要求，缺乏独立性将直接影响客观性和无偏见性。及时性也是至关重要的。欧盟委员会给出的争端解决时间是提出要求后的6个月。危地马拉允许经营者在无法达成互联后的40天内要求管制者进行仲裁，管制者在此期间要建立仲裁小组，该小组要在30天内提出解决争端的建议，管制者在接受仲裁小组建议后10天作出最终裁决。

斯里兰卡使用中介机构解决固定到固定的互联问题，而依靠独立的正式程序解决固定到移动的互联争端。

——上诉组织

一些国家建立了上诉组织，在互联争端解决中发挥了关键性的作用。丹麦通信申诉委员会就属于上诉组织，它敦促国际通信局修改有关互联价格的条款；印度也建立了类似的组织，对两个或多个业务提供者间的争端进行调解；在科特迪瓦，上诉组织可对经营者与管制者间的争端进行仲裁，保证经营者受到同等的待遇，敦促经营者按照运营牌照的条件行事。上诉组织可减少不必要的上诉程序，直接切入互联的实质问题，加快互联互通。

在我国，上述各种方法并用可能更符合实际，强制执行可弥补法律不健全的问题，高额的现金处罚可以起到警示作用。这是现阶段管制者可有效管制互联互通的办法。

从未来的发展看，独立的争端解决机制是必不可少的。争端解决机制的独立性是最重要的，需要用法律来约束，包括对违反独立性的法律解决方式。否则这一机构将形同虚设，没有实际意义。这是中国需要花大力气解决的问题。

对管制者来说，介入谈判的时机把握是另一个值得注意的问题。因为中国政府过去习惯于对企业的经营管头管脚，但互联互通只要求管制者在确定谈判各方确实出现实质性违反互联、出现互联延迟时才可介入。管制者应避免过早介入而干扰经营者的正常行为。

（本文作者单位为信息产业部电信研究院）