不久前，部电信研究院政策研究部对我国“十五”期间普遍服务总成本进行了估算，大约需要300亿元人民币，占我国电信运营收入的1％～2％。由此引出一个话题———

电信市场开放之后，普遍服务问题显得越来越重要。世界各国的实践表明，建立普遍服务基金是在新的形势下完善普遍服务补偿机制的最佳选择。在普遍服务基金的建立过程中，如何确定普遍服务的总成本、基金的规模、征收比例是其中的关键，也是运营商最关心的问题。

由于各国的经济发展水平、自然条件和电信服务水平千差万别，实现普遍服务的成本差别也很大，所以对普遍服务所需成本进行估算须结合本国普遍服务的具体内容和目标、经济发展水平、自然条件以及技术条件来进行。就我国而言，在对我国普遍服务总成本进行估算之前，须做好三个方面的工作：

首先，确定我国普遍服务的具体内容和目标。因为它与总成本的大小以及普遍服务基金的规模密切相关。根据信息产业部的规划，我国“十五”期间普遍服务的目标是，到2005年，行政村“村村通电话”的比例由2000年年底的80％提高到95％；乡镇通电话的比例达到100％。服务的内容主要是解决未通地区的话音接入和亏损地区的运营补贴。

其次，须对我国普遍服务的现状进行调查，以便了解未通行政村的数量、分布，未通地区的自然条件、人口密度、经济发展水平等。这些因素将直接决定接入的技术手段和总成本大小。

最后，须了解目前各种接入手段的成本情况。这里需要注意的是，接入手段的成本应该是前瞻性的，而不是基于历史成本的。

在做好上述调查和准备之后，就可以对“十五”期间我国普遍服务的总成本进行大致的估算。估算可以分四步进行：

第一步，根据西部未通电话地区的人均收入水平预测潜在用户数（或主线数），旨在确定设备容量、每线造价等。这里须说明两个问题：一是成本估算所需的用户数之所以以潜在用户数为准，是因为某地区的潜在用户数反映了该地区的人均GDP，从而最终反映了该地区的市场需求状况。同等条件下，潜在用户数多则普遍服务成本低；潜在用户数少则普遍服务成本高，而有需求的地方就会有收益，电信公司的亏损因而就少，需要由普遍服务基金进行补贴的份额也少。因此，潜在用户数直接影响普遍服务成本的高低。二是普遍服务的总投资额不能完全以实际发生额为准，应结合潜在用户数进行计算。因为有些地方政府出于建设形象工程或其他政治方面的考虑，实际投资规模有可能大于实际需求反映的客观规模，比如，在偏远农村也选用光缆接入，设备容量也大于潜在需求。这高出来的成本应当由地方政府承担而不应由普遍服务基金进行补贴。

第二步，根据未通行政村距离最近交换点的远近、人口密度和自然条件等因素将未通地区进行划分，每类地区确定一种接入手段，包括铜缆、光纤、无线接入、微波PHS或卫星等。具体地说，距离最近交换点5公里之内，且人口分布比较集中的地区采用光缆接入；5公里以外，地理条件为山区并且人口分散的地区采用无线接入方式等。同时，还须确定每种接入手段的投资造价指标体系，如无线接入的造价指标包括基站、基站控制器、传输设备、铁塔、电源、机房、频占费、施工费等。须指出的是，考虑到将来未通地区的发展问题，对于距离交换点近（5公里以内）的未通地区即使有线建设成本高于无线，建议还是应该采用有线方式。因为距离交换点近的地区同时也是距离乡镇、县城近的地区。这些地区一般经济条件相对较好，发展也较快，将来用户数的增加可能会突破无线方式的容量极限。如果在实地调研的基础上能够得出全国未通地区距离交换点远近、人口密度、自然地理条件以及各种接入手段的前瞻性成本等数据，那么就可以大致计算出各类地区的普遍服务建设成本。

第三步，根据各分类地区潜在用户数和接入手段，确定各类地区普遍服务建设投资额，再汇总得到总建设投资额。结合建设投资总额和潜在主线数，推算出每条主线的建设投资造价。我国东部、中部地区条件虽然相对较好，但是其未通地区的自然、经济条件也和西部未通地区的情况差不多，因此在计算时，东部、中部地区比照西部未通地区的情况进行计算。

第四步，根据历年全国电信投资总额与主线数量之间的关系，找出全国每条主线投资标准，将未通地区每条主线投资额与全国每条主线标准投资额比较，高于全国平均水平的即为需要普遍服务基金进行补贴的部分。之所以这样做，是因为普遍服务的对象是“高成本地区”和“低收入人群”。因此，并不是所有普遍服务建设成本都需要补贴，需要补贴的是实际建设成本高于全国平均建设成本的那一部分，即：补贴＝预测建设成本－全国平均建设成本。因此，须计算全国每条主线的平均成本，从而计算出需要补贴的数额大小。

当然，这里估算出来的普遍服务总成本并不是普遍服务基金所需征收到的总额，因为除了须对未来“村通”建设成本进行补贴之外，还须对已经建成的且处于亏损的“村通工程”进行运维成本的补贴。据估计，对运维成本的补贴不会少于对建设成本的补贴，因为运维补贴的范围更大，补贴时期也会很长。

在普遍服务总成本确定之后，结合我国电信业总收入的增长趋势，相应就可以计算出普遍服务基金的征收比例，也就是运营商承担普遍服务义务负担的大小了。