以移动通信方式解决普遍服务问题

电信业发展到今天，已实现了适度超前于经济发展的既定目标。但我国城乡差别、地区差别非常大，在东部地区、城市地区电信服务相对较好的情况下，如何使欠发达地区的群众尽快享受电信服务，是一个很重要的问题。这不仅关系经济发展，还关系政治稳定、社会进步等更广泛的因素。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，解决好普遍服务问题无疑是实现小康社会的重要内容之一。

移动通信企业应积极参与普遍服务

《中华人民共和国电信条例》中明确规定，“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务”。但是一直以来，我国的电信普遍服务基本由重组前的中国电信提供。重组后的中国电信业主体运营商演变为“5＋1”的竞争格局，政府为促进公平有序的竞争，就必须保证每一位参与竞争的运营商能够得到同等机遇，而不能再由中国电信、中国网通独立承担普遍服务的义务；同时，入世后，外资电信公司进入国内，经济人的本性使它们必然向高收益的东部和城市地区集中投资。这将影响落后地区网络建设的投资力度，也影响中国电信及中国网通的整体发展。所以，让其他运营企业参与到普遍服务上来，无论从市场的角度看还是从平等竞争的角度看，都是有利于普遍服务的实际施行的。各电信运营企业，特别是移动通信企业参与到普遍服务中来势在必行，这一点移动运营商必须在认识上和实际操作上达成共识，并对自己在此间应当担任的“角色”、承担的权利和义务都有肯定和积极的态度，惟此才能使普遍服务取得实质性进展。

移动通信在普遍服务中的地位和作用不可替代

在电信运营格局已经发生巨大变化的今天，依然由固话运营商独自承担普遍服务义务不仅不合理、行不通，而且以我国如此之大的国土面积和东西部经济发展的巨大反差，任何运营商都难以独自承担。移动通信企业发展到今天，不仅已经具备了承担普遍服务义务的经济、技术力量，而且其成本优势也很明显，因此在今后的普遍服务中将日益发挥巨大作用并逐步占据主导地位和发挥“主角”作用。

国际电联（ITU）把普遍服务的内容具体化为“家家有电话”。我国则根据农村村镇设置的情况以及农民的经济状况，相应提出了“村村通电话”的目标，即一个行政村安装一部公用电话，就算解决了该行政村的“村通”问题。到2002年9月，我国村通的比例已达到85.3％，剩余未通地区都是偏远农村和自然环境恶劣、人口密度低、居住极为分散、地形极为复杂的地区，通信建设成本极其高昂。因此，即使只解决这些地区的简单话音接入，实施的难度也将十分巨大。此外，未通电话的农村地区经济文化发展水平落后，绝大多数属于贫困地区，通信需求量小，且无力负担接入费用和通话费用。若完全通过市场机制的作用，恐怕这些地区将永远生活在信息社会的边缘地带，造成贫者恒贫。只有通过普遍服务，缩小贫困地区和发达地区之间的“数字鸿沟”，这些人才有可能分享信息技术革命所带来的成果。但这些地区电信投资巨大且无法施工，以固定电话解决这些地区的普遍服务问题不仅在技术上有一定的难度，而且在资源上也会形成较大的浪费，在经济上固定电话运营商则更是无法独立承担。而移动通信企业虽然在经济上也许有一定困难，但在技术上、服务上却具有固定电话运营商所不可比拟的优势，更具有一定的成本优势。比如即使固定电话运营商把交换机建到这些地区或用接入网方式为这些地区提供了安装电话的条件，仍然得解决从交换机到用户的接入问题；而移动通信同样把基站建到这些地区，有条件的用户只要自己选择一部手机就行了。

因此，采用移动通信方式解决普遍服务问题，在经济上也将是最节约的途径。试想一下，在那些人口稀少、地形复杂的地区，铺设光缆、架设线路都无法实施，只有建立基站相对难度较小、投资较省，而如果连建立基站都不可行的话，最终只有用卫星移动通信来解决这些地区的普遍服务问题了。正是从这个意义上说，移动通信企业对于最终解决普遍服务问题实际上具有不可替代性。

通过移动通信解决普遍服务“盲点”是必然选择

1997年，江苏全省实现村村通电话时，某县就有两个村由于杆线不到位等原因，采用移动电话作为固定台的方式解决了村通电话的问题。为了不增加农民负担，当时对这两部电话实行了特殊的资费优惠，即月租费、通话费等均按固定电话的标准收取，也不实行双向收费。直至1998年这两个村杆线先后到位后，才撤消了移动固定台，安装上固定电话。

我国老、少、边、穷等地区地形特别复杂，自然条件特别恶劣，固定电话的传输和杆线都无法施工，而内蒙古等省、区有很大一部分牧民以游牧生活为主，流动性很大，不适宜也难以架设固定电话。在这种情况下，利用卫星通信和移动通信相结合的方法，建设移动电话、卫星移动电话系统或利用卫星解决移动基站的传输问题可以说是最可行的方法。问题是要制订特别的资费政策来解决好计费方式问题，让这个群体能够承担得起起码的通信费用。铱星公司曾经采取市场经济的模式经营过卫星移动电话，但由于其目标市场并非是解决普遍服务问题，而且卫星移动电话与普通移动电话的价格差和产品的同质化等因素最终决定了铱星公司模式的不了了之。这说明虽然卫星通信和移动通信技术的结合是解决老、少、边、穷地区电信普遍服务的必然选择，但这个办法不能以市场的方式来解决，对移动通信企业由此而产生的巨额亏损，也必须通过调控的方式来解决。

移动通信企业如何缴纳并享受普遍服务基金

据报道，我国正在拟定并即将出台普遍服务基金的有关政策、法规，其具体内容目前还不得而知，但笔者认为这应该而且必须有一个基点，那就是普遍服务基金的征收和使用必须体现公平与效率的原则：基金的征收以不影响现有通信企业的发展为前提；基金的使用，要实现最大范围和最深层次的普遍服务；普遍服务基金征收数额的高低，则要根据通信企业的发展水平以及普遍服务的范围和目标来确定。

从已经建立电信普遍服务基金的国家来看，普遍服务基金占电信业务市场总收入的比例在1％～3％之间。美国1999年度收取的普遍服务基金约占电信业总收入的1.3％，澳大利亚1998/1999年度评估确定的普遍服务净资本占电信收入的比例约为1.2％。根据估算，我国普遍服务基金征收的比例大约在1％～2％之间。比较起来，在我国电信市场格局发生重大变化、运营商增多的情况下，建立普遍服务基金制度虽然势在必行，但也存在一些具体问题有待探讨，比如电信普遍服务基金是否由各电信运营企业来筹措？在市场经济条件下，基金的征收如果由电信运营企业来承担，目前的几大电信运营商按什么标准来征收？各电信运营商又按什么比例来分摊？企业规模大、盈利水平高、占有通信资源多的企业无疑应该相对多承担一些，比如移动通信企业适当多承担一些不仅是应该的也是可行的，但关键是要确定一个让运营商都能接受的合理的比例。还有，向企业征收的这些基金与国家财政是什么样的关系？因为解决普遍服务不是一个简单的企业行为，实际上是解决了一个社会问题，企业与财政的关系可由税收来调控，因而还必须解决普遍服务基金与财政的关系问题。再比如普遍服务基金的分配和使用问题，那些实际上承担普遍服务任务比较重、困难也比较大的企业，应该从基金中得到相对较多也较为合理的补偿，这也需要有关部门加以研究并确定补偿的方法和标准。

那么，基金的设立能否缓解在电信普遍服务上巨大的资金缺口呢？至少在目前状况下，我国显然还不能像发达国家一样，有充足的资金来保证对提供普遍服务的运营商进行全额补贴，我们还处在“能收多少用多少”的阶段。比如上面提到的由移动用卫星通信来承担特别贫困地区的普遍服务问题，操作起来仍会有具体的问题要解决，一是即使用卫星通信和移动通信相结合的方法解决了普遍服务问题，但收费却仍然不能高于正常的计费标准，甚至在一定的时期内还要低于市场正常的收费标准，否则既涉嫌价格歧视，也有用户承担不起的问题，仍然不能真正完全解决普遍服务问题；二是如此明显的高投入、低产出肯定会形成巨大亏损的情况，移动通信企业显然要从普遍服务基金中得到相应的、适当的补偿，或者通过政策调控让移动通信企业适当减少承担普遍服务基金的比例，否则移动通信企业也同样无力独自全额承担这样一笔巨大的支出。

以移动方式解决普遍服务问题国家应通盘考虑和统筹安排

用移动通信方式承担普遍服务是个新课题、大课题，况且有移动通信经营权的运营商现有中国移动、中国联通、中国卫星通信，今后还有可能有新的运营商加入。如果现有的和未来的运营商都实行全业务经营的话，那么解决这个问题的涉及面将包括所有运营商；再加上我国需要解决普遍服务的地区范围很广、难度很大等极其现实的问题，因此，必须由国家有关部门牵头，不仅仅是制订法规，对于具体操作也应作出通盘考虑并进行统筹安排。需要通盘考虑和统筹安排的问题主要有，一是如何界定电信普遍服务的标准和目标问题。普遍服务的水平必须与整个国民经济发展水平适应，作为社会普遍服务规划的一部分，在目前经济条件尚不能完全解决普遍服务的情况下，实际上需要设置最低的人口密度水平，即达到什么样的标准就解决了普遍服务问题了。二是国家有关部门应制订详尽的普遍服务的规划，以便按时间、区域分步实施，从而力求用最少的资金投入来解决农村和偏远地区的电信普遍服务问题。比如哪些区域由哪个运营商按什么样的步骤和时序进度来逐步实施，哪些地区使用移动通信方式来解决，哪些地区使用卫星移动通信的方式来解决，都应该有明确的规定，以免造成重复投资或资源浪费。如果没有这些具体的规定，那么普遍服务就有可能永远是纸上谈兵。三是对具体实施的过程，国家也应该有监管和控制的机制和机构，对于没有按照国家统一部署实施的，给予必要的处罚，对企业在实施过程中碰到的问题和困难，政府部门也应帮助解决；完成得好的，当然也应该得到相应的鼓励和奖励。当然，移动通信企业自己更应该积极主动地履行普遍服务义务。（董爱洲人民邮电报）