□信息产业部电信研究院通信政策研究所 陶青

为什么制度环境是重要的？

当代经济学在比较国家经济发展过程中逐步形成了一个共识，即影响一国经济发展的最重要的因素之一就是制度因素。广义的制度包括正式的和非正式的规则，这些规则约束人的行为、激励人的行为、影响资源配置的效率，从而与经济发展密切相关。电信业的发展也不例外，由政府制订的游戏规则直接约束着企业的行为，影响着资源的配置。

正是因为政府所起的作用如此重要，人们将政府称为市场的“守夜人”，然而，政府要很好地完成“守夜人”的职责——通过保护产权、保障合同的有效实施和适当的监管等来保障市场竞争的秩序——是非常不容易的，经济学史已经证明直到今日大多数国家都难以很好地完成“守夜人”的职责，从而使经济发展付出了沉重的代价。

电信行业是一个具有一定自然垄断性质和公共产品特性的网络型基础设施行业，行业特性使大多数的电信市场呈现寡头垄断的市场特性而难以达到一般消费品市场的相对充分竞争的状态。其公共产品的特性带来的一个显著特点是容易造成市场失灵，即只依靠市场之手无法自发实现帕累托最优，实现社会福利的最大化，因此需要政府之手弥补市场制度的缺陷；另一方面，寡头竞争的市场结构也造成经济学难以解释的困境——“马歇尔冲突”，在规模和效率之间的最佳权衡成为政府不断追求的目标。从中国电信业的发展过程看，庞大的市场基础和需求的高速增长掩盖了制度变革的重要性，但是随着资本、人力投入以及技术进步等因素对行业增长的作用逐渐减弱，影响行业发展的更深层次的因素如制度、开放等变得至关重要。正是从行业特点和发展阶段的要求，我们认为通过良好的制度设计，营造好的政策环境是中国走向电信强国的关键因素之一。

什么是好的制度环境？

好的制度环境是因时、因地不同而不同的，各国由于历史、文化、法律等诸多方面的差异，难以有统一的模式。但笼统而言，有两条准则，市场上的经济人行为和政府的行为都要受到约束，以保证其行为的有效。

经济人的天然特性就是机会主义，缺乏适当的监管，市场的竞争就是无序的，通常人们只看到竞争能够提高福利，但同样竞争也会降低福利，例如“寻租”现象的产生就是竞争规则和产权界定的缺陷造成的。如果政府不对互联互通、服务质量等作出强行的规定，市场就难以有新的进入者，在位者没有潜在竞争压力就没有降低成本、改善服务的动机，消费者也就无法享受更好的服务，社会福利也因此而被降低。因此盛行于20世纪80年代的新自由主义思潮——让不受束缚的市场力量更加自由：消除管制、私有化和自由化——随着世通丑闻、网络泡沫的破灭也走向了终点，人们开始认识到缺乏政府有效监管的行业发展蕴涵了过高的风险，常常导致社会福利的下降。

但是当钟摆摆向自由的另一面，引入了强大的政府同样会带来问题：如果政府用自己的权利去换取利益，破坏产权，做不利于市场的监管，谁来约束政府？即一般称为政府失灵。因此政府行为也是要约束的，通常有三种约束政府的制度：法治、公民社会和民主。从目前我国发展的经济阶段和电信业发展的阶段来看，通过法治建设来约束政府的行为可能是直接的且比较有效的方式。法治可以通过预先制订的规则来划分政府和企业、个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序，使政府受到约束，成为有限而有效的政府。其中，又有两种倾向要特别注意：一是政府颁布的限制经济人活动空间的法律太多，立法多并不一定就意味着进步。尽管电信业基本的电信法尚未出台，但存在着大量的行政规章和条例，这些规定是否妨碍了市场的自由竞争，是否阻挠了技术创新抑或是促进了市场的竞争，是政府真正要研究的。另一种倾向是限制政府任意权力的法律又过少。例如对企业的执法、对企业价格的监督调整、对企业准入的批准，究竟按照什么样的程序？是不是透明的、可预测的？

总体而言，对经济人和政府都能有效约束的制度才是一个真正的、可长远发展的好的制度环境，而放任自流、缺乏监管和政府政策制订随意性强、透明度低等都无法为市场的健康发展提供好的环境。

如何营造好的制度环境？

要建立一个既能避免市场失灵又能避免政府失灵的制度并不容易。

从经济发展的一般规律中寻找途径有两条重要的线索：一是阿罗－德布鲁的市场均衡模型，该理论指出在市场完备和不存在不对称信息的情况下，经济制度和经济效益是不相关的。因此，如果我们假定我国电信业及电信企业的效益水平与发达国家电信业水平的差距与经济制度是有关的，则我国电信市场不完备，存在不对称信息的情况。所以改善的重要途径之一是加快我国电信市场的开放，促进竞争；通过政府的信息公开改变市场信息不对称的情况；还要完善政府和企业的委托代理机制，改善政府与企业信息不对称的情况。

第二个重要线索是科斯定理，该理论指出，只要交易费用趋于零，产权的所有制同效益无关。因此，我们就要观察究竟是什么因素使电信企业的所有

制同它们的效益相关，民营化是否是提高企业效益的良药？国有电信企业的交易成本究竟高在何处？

从电信业的特点来寻找线索一是规模和效率的问题，即要判断市场在发展过程中究竟是效率受到的损失多还是规模经济受到的损失多，在无法准确判断的情形下，能够做的就是让市场的竞争进行检验，必要的试错法可能是在制度建设中难以避免的。

另一条线索是近年来国际上讨论较多的“管制俘虏”的问题，管制者因被管制对象的需要而存在并为管制对象所俘获会极大损害行业的效率和效益。那么政府要反思的是，管制的边界究竟在哪里，管制体系的设计是否合理，管制目标是否正确，管制手段是否有效等等一系列问题。

还有更多的线索可供挖掘，塑造电信强国进行制度建设的路径，但上述几条重要线索都揭示出法治、竞争、透明、开放、有约束将是制度建设的主旋律。（人民邮电报）

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