当2000年河南省通信管理局承办全国《电信条例》知识大赛时，所有的参赛者即后来的执法者，对于运用《电信条例》进行互联互通监管的艰巨性恐怕都是始料未及的。经过不平凡的五年之后，互联互通从乱到治，尽管在个别地方仍然存在一些问题，但总体形势已是一片大好。这符合古人对一部良法执行效果的理想境界：告状的人从“门庭若市”到“门可罗雀”！

纲举目张，渐成体系

互联互通管理制度日益完善

纪念《电信条例》颁布五周年，不能不回顾互联互通问题发生、发展的历程。因为互联互通是电信竞争的前提，在这五年中，互联互通监管是电信执法的主要内容、重中之重，互联互通问题是贯穿始终的。

五年来的发展历程，大致可以分为三个阶段：

第一阶段是2002年前，重点解决“联得通”的问题。随着电信市场竞争格局的初步形成，新进入者必须实现与主导运营商的网络互联和业务互通。当时的主导运营商还完全不适应、不习惯市场竞争，对新进入者提出的几乎都是不合理的互联要价，但迫于政府强制互联的要求，基本上在规定的时限完成了互联。这一阶段的实质是，随着网络互联的实现，电信垄断随之被打破。

第二阶段是2002年至2004年，重点解决“通得畅”的问题。随着互联互通之后竞争效应的逐步显现，新进入者开始快速拥有自己的用户群，尽管对主导运营商尚未形成实质性的威胁，但是垄断惯了的主导运营商岂容他人染指“我的”市场？于是拿起互联互通这一“杀手锏”进行狙击！先是采取砍电缆、锯铁塔甚至进行人身伤害等恶劣手段，随后是利用制造掉话、单通、串话等名目繁多的“活障碍”等隐蔽手段，使得电信网间一度呈现联而不通、通而不畅的局面。这不仅给新进入者造成极大的困难，引发了冲击营业厅、群体性上访等事件，更重要的是，极大地损害了广大电信用户的权益。这一阶段，互联互通监管的力度不断加大，果断处理了一些典型事件，有效遏制了违规行为，“通得畅”的问题逐步得以解决。这一阶段的实质是，垄断与反垄断、竞争与反竞争在观念和行为等方面冲突、对立和反制的痛苦嬗变。

第三阶段是2004年至今，重点解决“通得久”的问题。随着电信监管在法律、经济、技术、行政等方面手段的逐步完善，加上电信市场本身发生的深刻变化，电信竞争逐步趋于理性，互联互通已不成为电信竞争的所谓手段，网间通信质量全面改善，工作的重点转向建立“通得久”的长效机制。这一阶段的实质是，电信竞争的参与者开始专注于市场、专注于自身发展，探索一条既竞争又合作的理性“竞合”之路。

《电信条例》对上述这些发展变化显然不可能具有如此深远的预见性。《电信条例》第二章第二节关于“电信网间互联”的规定只有六条，而且十分原则。随着形势的变化，执法者愈来愈感到其局限性。于是以《电信条例》为发轫，关于互联互通监管的制度建设迅速展开：《电信条例》作为行政法规，部令第9号、第15号作为部门规章，部196号、454号、499号、329号等文件作为部门规范性文件，还有关于互联互通的1284、1285行业标准。最重要的是，国办发75号文件和部453号文件的出台以及全国范围内的互联互通监控平台的建设，使得互联互通监管制度体系全方位、多角度得以构筑。上述法规、规章、文件、标准等都是互联互通法律体系的内容，它们符合法律构成要素的基本精神，所以才具有如此强大的生命力。无论是监管者还是被监管者一致认为，互联互通的管理制度体系是最完备的，以至于有了这样的感慨：要是某某业务的监管制度体系也能够像互联互通这样就太好了！由此可见，以《电信条例》为纲，逐步向下延伸扩展制度体系的立法经验，对于其他领域是具有重要借鉴意义的，正所谓“纲举目张”！

利其器，善其事

互联互通监管效果显著

如果说以《电信条例》为纲的互联互通监管制度体系是一把利器的话，那么拿着这个利器管理电信市场的便是电信监管队伍。《电信条例》颁布以来的五年，也是电信监管“利其器、善其事”的过程。

监管一线的执法人员都知道互联互通是很难管的。除了它涉及观念、经济、技术等方面的原因外，客观上还存在监管队伍的人员和经验缺乏等矛盾。加之有些违规行为的多变性和隐蔽性，以至于经常出现“一到现场就好，刚一离开就糟”的尴尬现象。初期，监管者为了教育企业转变观念磨破了嘴，为了调查取证跑断了腿！后来，随着互联互通监管制度体系的不断完善，省级监管机构对互联互通的管理方式、方法也在不断改变。各地都想了很多办法，采取了很多措施。比如，河南省通信管理局先后实施了“百日畅通”工程、开展了“联合拨测月”活动、建立了互联互通目标责任管理制度，对违规企业给予行政处罚并对其开办学习班加强教育，等等。再后来，对互联互通的管理开始向制度创新的更高层次迈进。河南省通信管理局以贯彻落实《关于加强依法治理电信市场的若干规定》的意见为总的制度基础，先后建立了每周零报告制度，互联互通月例会、季度联席会议制度等，推动了互联互通工作的有效开展。总之，电信监管工作因对互联互通的管理实践而进步，电信监管队伍因互联互通工作的磨炼而成长。

电信监管机构严格依照《电信条例》的法律体系加强管理，是互联互通形势全面好转的重要条件。但更重要的原因是，《电信条例》执行的五年间，中国经济社会和中国电信业发生了深刻变革。首先，在中国经济转型的重要时期，党中央高瞻远瞩提出科学发展观和构建和谐社会的战略要求。电信业作为国民经济的重要组成部分，在落实科学发展观的过程中，必须革除那些不全面、不协调、影响可持续发展的因素，谋求建立在市场基础之上的良性发展，而不是建立在不正当竞争基础上的所谓发展。在推进行业和谐的过程中，必须革除那些不讲法治、不讲诚信、不讲公平竞争规则的非和谐因素，谋求全行业的合作共赢，共同为国民经济信息化作贡献。其次，电信业的发展和改革在不断深化。五年的发展成绩已与《电信条例》立法之初不可同日而语。在当时发展水平有限、市场容量局促的情况下，互联互通似乎就成了争夺有限市场的法宝。而当电信技术日新月异、市场蛋糕日益做大、信息化市场前景广阔、全行业筹划战略转型的时刻，还会拿互联互通说事儿吗？同时，改革的力量也是巨大的。随着电信运营企业的纷纷上市，其现代企业治理结构的完善，以及融资、融制、融智过程的深化，对企业领导和员工观念的校正作用是明显的，现代企业文化里不应该也不可能再产生出原始的决策和行为。

透过以上对互联互通问题的分析，对2000年～2005年电信法治建设的总体评价应该是：电信监管机构顺应我国电信业改革发展的大势，在《电信条例》所确立的法律制度体系下，严格依法行政，确保了电信市场的基本稳定，促进了我国电信业的健康发展。

润物细无声

法治精神已深入人心

我们知道，法的规范作用可分为指引作用、评价作用、教育作用、预测作用和强制作用。《电信条例》执行的五年间，各种规范作用逐步从疾风暴雨式演进为润物细无声式，这是法治文明进步的表现。人们或许无法背诵出《电信条例》的条目、原文，但是《电信条例》所传达的法治精神已经深入人心。

纪念《电信条例》颁布五周年，不能不对《电信法》有所展望、有所期盼。尽管电信立法在不断进步，但互联互通作为电信竞争的前提，以及保障用户享受全网电信业务的这一本质特征不会变。因此，互联互通监管在今后的电信立法中仍应是一个长期的主题。《电信法》与《电信条例》必定是既继承又发展的关系。那么，如果说由于立法的滞后性，《电信条例》在互联互通问题上因当时特定历史条件而预见不足的话，《电信法》就应当既对五年间互联互通监管实践进行全面总结，又要作出一些预见性的规定，确保在下一代网络和行业转型的环境下，无论技术多么先进、无论业务多么繁杂、无论资费多么灵活，电信网间都能够联得通、通得畅、畅得久！

电信立法工作注定要随着社会实践的深化而不断地向更高层面迈进。《电信条例》作为中国电信业法治建设的奠基石，对于规范包括互联互通在内的各类电信行为作出了不可磨灭的贡献，并将因此而载入史册。（作者：方强  单位：河南省通信管理局）(来源：人民邮电报 )