随着多哈ＷＴＯ部长级会议一槌定音，１５年的复关、入世长征终于完成，中国经济开始在更广阔的领域、更深的层次融入世界经济大潮流，同时，我国的电信业改革开放也进入了一个新的历史阶段。在人们憧憬入世后的电信产品及服务将更先进、更低廉的时候，不应忽视这样一个现实：我国目前的电信服务总体水平与世界发达国家还有相当大的差距，全国仍有１７％约１２万个行政村不通电话，即使在江苏这样一个经济较发达的地区，也有约７５０万户农民家庭不通电话。而市场经济的规律和负面作用将会限制边远落后地区、高成本地区的电信服务水平的提高，发展不平衡的状况将日益突出。在充满机遇和挑战的经济全球化浪潮中，我国电信改革的政策只有与时俱进、兴利除弊、完善机制，才能保持电信业快速、健康的发展势头。因此，建立电信普遍服务机制，提高边远落后地区、高成本地区电信服务水平，是当前一项十分重要和紧迫的任务。

初装费取消后产生了

新的供需矛盾

为了适应形势发展的需要，我国从今年７月１日起取消了实行多年的电话初装费政策，这对促进电信业的改革和发展是非常正确的，但也引发了两方面问题：一方面电信服务的门槛进一步降低，引发了新一轮的装机热潮，特别是在原初装费保持较高水平地区和农村地区尤为明显。另一方面，相关企业的建设资金大量减少，通信建设工程相应压缩，通信能力不能适应发展的需要，造成用户发展由大幅度跳跃式增长趋势转向平缓下滑趋势。

这两方面问题作用的结果，必然产生大量的待装户，形成了新的供需矛盾。

今年１０月中旬，我们在苏北某县级市电信企业进行工作调研时，遇到３位村干部向我们反映农民要求装电话的问题。一位姓丁的村干部说：“现在农民有三多：外出打工的多，跑运输的多，做生意的多。农民生活一天天富裕起来，现在又取消了初装费，电话便宜了，家家都想装电话，我们东关村１２６０户人家，只有４５０户有电话，还有近５００户急着要装电话，可是电信局没有线路，几个月了一直装不了，给钱也不要。”另一位姓孙的村支书拿出一个笔记本给我们看，上面密密麻麻记着８０多位迫切需要装电话农户的名字。据同行的该市电信局负责人介绍，类似情况还很多，目前，该市共有３１４２５户农民因电信企业机线不到位，短期内无法装上电话，只好采取预登记的办法记录下来，以备今后寻求解决办法。我们问该局负责人为什么不及时采取措施，这位负责人一脸无奈地说：“现在不比从前了，相对成片的待装户还好办，那么多偏远、分散的待装户，我们实在无能为力。”据有关统计，自７月１日初装费取消以来，无法受理安装的待装户逐月增多，截至１０月底，全省共有１７．６万个待装户因无空闲线路而无法受理安装，绝大部分集中在农村地区。

曾几何时，电信局领导曾豪迈地宣称：不允许出现因机线容量不足而造成用户装不上电话的情况。短短几年，为何形成如此大的反差？

新的供需矛盾不能仅靠

电信企业来解决

在研究这个问题的时候，我们不能把产生新的供需矛盾的原因归咎于初装费政策的取消。从客观上讲，过去我国电话安装实行的是工料费加初装费政策，而初装费实际上属于一种税费，当初征收初装费的目的是为了缓解电信建设资金的不足，快速扩大电信网络的覆盖面，实现电信的普遍服务，让更多的普通百姓提前享受到电信服务。按照“ＷＴＯ”所达成的基础电信谈判协议规定，成员国或签字国在制订普遍服务政策时应遵循透明、非歧视、竞争和中立的原则。因此，在电信业政企分开、企业重组、打破垄断，引入市场竞争机制等一系列改革之后，特别是我国加入世界贸易组织的进程中，与市场经济公平原则不相称的初装费政策不可能再存在下去。

没有了初装费政策的支持，企业是否能通过市场竞争的不断深入，来解决电话安装特别是农村电话安装的供需矛盾？为回答这个问题，我们对江苏省农村电话市场和某电信企业经营情况进行了调查，以苏北地区为例，每新建１门电话，企业建设成本为２３７６元，每新发展１个用户，当年企业垫付资金１８３１元（建设成本＋期间费用－工料费收入－业务收入），放号越多，企业投入越多，规模越大，企业的包袱越重。在这种局面影响下，企业自然只能去挖掘现有设施潜力，而失去了建设发展的动力，容易形成市场经济特征下新的供需矛盾。

由此可以得出如下结论：在偏远农村、经济落后或高成本地区，难以形成有效市场竞争，没有有效竞争的市场无法依靠市场经济规律调节供求关系。因此，市场竞争与电信普遍服务有不相容性。在市场经济规律的指导下，电信企业从自身利益出发，其决策的指导思想、投资取向及经营策略趋向于追求企业价值的最大化上。在没有特殊的外部条件下，企业不可能主动、自发地向那些根本收不回成本的地区发展电信服务，用户能否装上电话不是企业关心的主题，在国家没有建立电信普遍服务机制之前，没有理由让企业必须承担用户装不上电话的责任。

由于在垄断经营时期超常规发展打下的良好基础，目前，电信企业可以利用空闲设备容量和线路满足一部分用户的装机需求，但这种现状持续下去，随着时间的推移，无线待装的用户队伍将会不断扩大，数量不断增多，政府电信监管部门很可能将面临巨大的社会压力。

建立电信普遍服务机制

是根本解决途径

电信普遍服务机制是一项复杂的系统工程。我国地域辽阔，地区间经济发展水平差异明显，电信发展极不平衡，建立电信普遍服务机制必须具有“中国特色”，具体实施办法要反复调查、充分论证。鉴于江苏省的实际情况，我们建议应把握以下几个要点：

（一）实行电信普遍服务目标法定化，依法制订全国电信普遍服务长远目标、近期目标。电信普遍服务的近期目标，应是继续提高电话普及率（含移动通信、卫星通信等）。具体目标应按东、中、西部地区不同情况区别对待。西部地区主要目标是实现“村村通电话”，东部地区应以减少电话待装户，实现“家家通电话”为主要目标。而后再逐步实行电信普遍服务升级。

（二）电信普遍服务政策是政府电信监管主要政策之一，积极推进和实施电信普遍服务是政府电信监管部门的职责，从部到省，应自上而下设立电信普遍服务的专职管理机构，具体负责电信普遍服务政策的实施、监督管理等工作。

（三）电信普遍服务机制的主要形式是设立电信普遍服务基金，对电信普遍服务进行成本补偿。电信普遍服务基金专款专用。缴纳电信普遍服务基金是所有电信业务经营者的义务，除新兴电信业务经营者（一年内可以豁免）外，所有电信业务经营者均应按规定的比例按年度缴纳。征收的对象为电信业务经营者的通信业务收入，根据国外的经验，征收的比例不应超过３％，高了企业难以承受，低了所征收的资金不能解决问题。初步测算，在２％至３％之间为宜。对按比例征收额低于１０００元的，均按最低征收标准额１０００元缴纳。电信普遍服务基金由所在省、市负责征收，根据各省、市实施的电信普遍服务具体目标分配使用，其中一部分由国家集中支援西部贫困地区电信发展。

（四）电信普遍服务实施单位可以指定或采用招标的方法确定，具体由各省、市根据本省、市实际情况决定。由于现阶段各电信业务经营者规模和能力不等，招标的方法难以实施，目前以指定某电信业务经营者实施电信普遍服务为妥。

（五）电信普遍服务成本补偿办法应围绕电信普遍服务目标进行。目前，因电信运营成本计算模型设计难度较大，难以在近期实现运营成本补偿办法，而以补偿电信业务经营者提供电信普遍服务所发生的建设净成本的办法较为可行。同时，为使电信普遍服务持续有效，因成本补偿所形成的固定资产应划归提供电信普遍服务的电信业务经营者，电信普遍服务基金专职管理机构留档备案。

电信普遍服务机制实施之前应有过渡性措施

建立电信普遍服务机制涉及到很多具体问题，需全国统一立法、建立规章，不可能在短时间内实现。在实施电信普遍服务机制之前，为缓解电话安装的供需矛盾，可以采取一些过渡性措施。有以下几种方式供研究讨论：

（一）用户投资、联合建设方式

按市场经济运作原则，用户要装电话，所需的末端线路实际工料费应由用户承担，所形成的资产产权可以归用户，经营权归电信企业。这种方式曾经实行过，而现今工料费实行统一定价标准，对普通用户不可能实施，但对高成本地区的少数企事业单位（乙种用户）仍然可以采用。

（二）新装用户交建设押金方式

此方式主要针对农村成片待装户。为弥补企业建设初期资金的不足，新装用户先交１０００元的通信建设押金，不含工料费和手续费，电话装通３年后电信企业一次性归还。归还本金时，企业不付同期银行利息，但可以给予一定的话费优惠。此举应在不违反国家金融管理政策的情况下采用。

（三）用户向电信企业预存话费方式

此方式仅面向新装用户，一次性预存的话费相当于用户２年支出的平均通信费用，视地区差别，约８００元～１０００元，最高不超过１０００元，电话装通后，预存的话费根据实际通信费用逐月扣除，扣完为止。此举必须用户自愿，并与企业签订协议，尽量在农村待装户较集中的乡镇实施。此方式类同于移动电话的预付费业务。

（四）适当增加网间结算费用方式

固定电话网是基础性网络，网络规模越大，对各电信运营企业发展业务越有利，有利益的共同点，应该具有实施的基础。但增加的结算额不能过大，否则失去了共同利益的基础，所以此方式仅限于经济欠发达地区。具体方法可将实际用户发展中的亏损额，分摊在固定电信运营企业网间结算来话话单上，此举类似于过去实行的农话过线费资费政策。此方式应由政府监管部门从中协调组织，结算各方签订协议后实施。

以上几种方法各有利弊，具体应用可视实际情况而定，目的只有一条：以广大人民群众的利益为出发点，创造条件，确保电信普遍服务不间断。