ＷＴＯ关于电信服务的规则

１９８６年９月开始的关贸总协定第８轮多边贸易谈判——乌拉圭回合多边贸易谈判，于１９９４年４月１５日达成《建立世界贸易组织协议》，１９９５年１月１日世界贸易组织（简称ＷＴＯ）正式成立，取代了存在４７年的关贸总协定（ＧＡＴＴ）。有人将世界贸易组织称作是用法律规则铸造的“经济联合国”。

世贸组织取代关贸总协定（ＧＡＴＴ）后，多边贸易体制不仅从法律上具备了健全的国际法人资格，而且协调管理的领域拓宽，规则更严。世贸组织将货物、服务、知识产权融为一体，置于其管辖范围之内，既有货物贸易的多边协议（如《农业协议》、《纺织品与服装协议》、《反倾销协议》等），也有《服务贸易总协定》及附件，还有《与贸易有关的知识产权协议》。通过这些“游戏规则”，ＷＴＯ对推动世界经济贸易的发展产生重大的影响。

对于我们来说，服务贸易是一个全新的概念，事实上，就全球经济的发展来看，服务贸易作为国际贸易的重要内容，至今也仅有短短３０年的历史。由于国际服务贸易的飞速发展和各国基于自身考虑设置的重重“服务贸易壁垒”产生了矛盾，１９８６年９月，服务贸易首次被正式列入乌拉圭回合新一轮国际多边贸易谈判的议题，力求就服务贸易的进口和出口问题建立一个被广大缔约方承认的多边框架，以减少服务贸易自由化的阻碍。从１９８９年开始，服务贸易谈判的重点转向部门开放问题，先后就电信服务、建筑服务、交通运输服务、旅游服务等服务贸易的开放和自由化问题进行磋商。经过各方努力，１９９４年４月１５日在摩洛哥的马拉喀什正式签署了《服务贸易总协定》（ＧＡＴＳ）。《服务贸易总协定》根据当时各方在电信服务及谈判期限方面的一致意见，形成《ＧＡＴＳ电信服务附件》和《基础电信谈判的附件》，并达成了《对基础电信谈判的部长决议》，作为乌拉圭回合最后文件的组成部分。各谈判方一致同意延续举行基础电信谈判，在１９９６年４月３０日之前达成新的协议。经过谈判各方的努力，终于在１９９７年２月１５日，世界贸易组织的６８个成员方签署了《基础电信协议》，该协议于次年生效。

２０００年２月２５日，ＷＴＯ服务贸易理事会召开了特别会议，发起了新一轮服务贸易领域的谈判，这次谈判被简称为ＧＡＴＳ２０００。根据各国已经提出的谈判建议，可以看到有些新的电信服务议题出现在谈判桌上，而这些问题过去谈判中没有提出或仅仅是在最后一轮谈判中才开始酝酿。这些电信服务新议题有：国际结算费率问题，互联网对等接入问题，电子商务与ＧＡＴＳ规则和所有服务部门承诺的关系问题，电信业融合对ＧＡＴＳ规则的影响问题，以及对《基础电信谈判的附件》、《ＧＡＴＳ第四议定书》中的《参考文件》等文件内容的修订问题等等。

２００１年１１月，我国在加入ＷＴＯ时所递交的中国入世法律文件《中国入世议定书》中，对电信服务逐步开放作出具体承诺。

由此可见，我国入世后应遵循的ＷＴＯ电信服务贸易“游戏规则”主要包括四方面的内容：《服务贸易总协定》框架协议，它规定了各成员在包括电信服务在内的所有服务贸易部门中应当承担的一般义务和具体承诺的义务；《服务贸易总协定》后所附的《电信服务附件》，它规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基本义务；１９９７年达成的《基础电信协议》，它规定了各成员在基础电信服务市场开放中应承担的具体承诺义务以及政府应遵守的电信服务管理原则；我国在电信服务方面的具体承诺。

国际服务贸易的『法典』

《服务贸易总协定》

１９９５年１月１日正式生效的《服务贸易总协定》（ＧＡＴＳ）是ＷＴＯ规则的重要组成部分，是ＷＴＯ关于服务贸易的“法典”式文件。它主要由协定条款正文、８个附件以及各国的市场准入承诺清单三部分组成。

《服务贸易总协定》协定条款正文有６个部分共２９个条款，规定了服务贸易应遵循的规则，电信服务自然也不例外。其中最核心的是第二部分“普遍义务与原则”和第三部分“具体承诺”，规定了ＷＴＯ成员应履行的普遍性义务和具体承诺义务。

最惠国待遇和透明度义务

ＧＡＴＳ的第二部分“普遍义务与原则”规定了成员方政府的普遍性义务，即所有服务部门都应遵守，包括最惠国待遇、透明度、国内管理、承认、商业惯例等１５个方面，其中最惠国待遇和透明度两项最为重要。

ＧＡＴＳ法律框架下的“最惠国待遇”，是指每一缔约国给予任何缔约国的服务或服务提供者的待遇，应立即无条件地给予其他任何成员的相同服务和服务提供者。

根据ＧＡＴＳ最惠国待遇的定义，可以看出最惠国待遇不仅适用于服务本身，而且还包括服务的提供者。这一点与调整货物贸易的“１９９４年关税及贸易总协定”（ＧＡＴＴ １９９４）所规定的最惠国待遇是不同的，ＧＡＴＴ １９９４的最惠国待遇只涉及其他成员方的产品，而不涉及产品的提供者。由于服务贸易的特殊性，使得服务与服务的提供者不可分离。ＧＡＴＳ也规定了最惠国待遇责任的若干例外与免除，也就是ＷＴＯ成员在特定情况下，经ＷＴＯ允许可以对最惠国待遇实行暂时的例外，即暂时在某些特定的服务领域，ＷＴＯ成员间可以不履行最惠国待遇的义务。例如在基础电信、金融服务和海运服务方面，在其他成员方市场遇到市场关闭的情况下，已经放宽市场准入的成员方可以提出最惠国待遇的登记免除。

ＧＡＴＳ法律框架下的“透明度义务”，是指任何成员除非在紧急情况下应立即并最迟在其生效前，公布所有有关或影响ＧＡＴＳ执行的相关措施。ＧＡＴＳ成员也应公布其签署参加的有关或影响ＧＡＴＳ的国际协议。

ＧＡＴＳ透明度义务要求各成员国应至少一年一度地对本国新法规或现存法规的修改做出说明介绍，并对其他成员国的询问做出迅速的答复。此外，任何成员方如认为某一些成员采取的措施影响ＧＡＴＳ的实施，可通知服务贸易理事会。

透明度一个例外的附则是，对于任何一参加方的那些一旦公布即会妨碍其法律的实施，或对公共利益不利或将损害具体企业的正当商业利益的机密资料，可以不予公布。

市场准入和国民待遇

ＧＡＴＳ的第三部分“具体承诺”规定了各成员服务部门开放的具体承诺义务，共有市场准入、国民待遇和附加承诺义务三个方面内容。市场准入和国民待遇是服务业对外开放的制度基础和核心原则，各成员方在国民待遇和市场准入方面所承担的义务都属于特别承诺义务，只适用于特定的服务部门。

ＧＡＴＳ法律框架下的“市场准入”，是指成员方以其承诺清单中所列举的服务部门及其准入条件和限制为准，对其他成员方开放其本国的服务市场。市场准入是一种经过谈判而承担的义务，实施对象既包括服务也包括服务的提供者。市场准入是ＧＡＴＳ中的关键性条款，而其中的承诺表是各国在谈判的基础上达成开放市场的承诺。可以看出，ＧＡＴＳ法律框架下的市场准入的实施与最惠国待遇的实施是不同的，市场准入是具体的承诺义务，是通过谈判，适用于各成员在承诺表具体承诺范围的服务部门，而最惠国待遇是一种普遍的义务，适用于所有服务部门。

ＧＡＴＳ法律框架下的“国民待遇”，是指每一成员方应在其承担义务计划表所列的部门中，依照表内所述的各种条件和资格，就所有影响服务提供的措施方面，给予其他成员的服务和服务提供者的待遇不低于他给予本国国内服务和服务提供者的待遇。ＧＡＴＳ对国民待遇的适用义务是非常宽容的，允许成员方在其承诺表中就国民待遇资格具体适用于哪些部门和不适用于哪些部门作出承诺。但是这种承诺作出后，任何一成员须给予其他成员方的服务和服务贸易提供者不低于本国相同服务和服务提供者的待遇。

从以上内容可以看出，ＧＡＴＳ中的有关国民待遇的规定也不像最惠国待遇那样被纳入普遍义务，也是采取具体承诺的方式，这一点与“市场准入”的原则是一致的。

电信市场准入的『总保单』

《服务贸易总协定》电信附件

《服务贸易总协定》（ＧＡＴＳ）的条款正文之后附有８个附件。电信服务附件是其中之一。电信服务的附件主要是详细介绍某些涉及电信的条款文件，对各国在承诺表中可能承诺的各种贸易开放措施提出详细的实现方法和规定，防止各成员国兑现承诺过程中出现不一致的情况。

《服务贸易总协定》电信附件被形容为电信市场准入的“总保单”，是各成员应遵守的最低限度的电信市场准入标准。它将《服务贸易总协定》关于进入和使用公共电信传输网络与服务措施的各项条款具体化。它对有关电信服务的范围、定义、透明度、公共电信传送网及其服务的进入和使用、技术合作以及有关国际组织和协议等作了规定。

其中，“公共电信传送网及其服务的准入和使用”是该附件的核心条款，它规定了成员方在公共电信传送网及其服务的准入和使用方面的义务：

各成员方应按合理和非歧视性的条件允许其他成员方的服务提供者为提供其承诺表中所列服务，进入和使用其公共电信传送网及其服务。

各成员方应允许其他成员方的服务提供者，进入和使用其境内或越境公共电信传送网及其服务，包括私人租用线路。

各成员方应确保其他成员方的服务提供者，可以使用公共电信传送网及其服务，在其境内和越境进行信息交流，包括该服务提供者的企业内部通信，以及获得任何成员方境内的数据库或其他机器可读形式储存的信息。成员方政府制订发布对此有重大影响的新措施，须通知并按《服务贸易总协定》规定的程序进行磋商，但这不影响成员方政府采取必要的措施以确保信息的安全和保密，这种措施不应构成对服务贸易的不合理歧视或潜在限制。

各成员方应无条件地允许其他成员方服务提供者进入和使用公共电信传送网及其服务，但下列情况例外：为维护公共电信传送网及其服务提供者的公共服务职责，尤其是为了保证公众对电信网和服务的使用；为了保护公共电信传送网及其服务的技术完整性；为了确保其他成员方的服务提供者按一成员方承诺表中许可的内容提供服务。

发展中国家成员方可根据其发展水平，在进入和使用公共电信传送网及服务方面维持合理的条件，以加强其国内通信设施和服务能力。

肩负两大“使命”的

《基础电信协议》的

根据１９９４年４月乌拉圭回合有关服务贸易部长决议所达成的《关于基础电信谈判的决定》，基础电信谈判于１９９４年５月开始。谈判的目的首先是开放市场，其次是制订统一的基础电信管理规则。因此，可以说后来达成的《基础电信协议》肩负两大“使命”——开放基础电信市场，统一基础电信管理规则。

谈判原定于１９９６年４月３０日结束，但后来由于种种原因又延长到了１９９７年２月１５日。在谈判的最后时刻，总共有６９个ＷＴＯ成员（欧共体成员国单独算）提交了５５份关于基础电信的具体承诺减让表。１９９７年４月１５日，ＷＴＯ服务贸易理事会通过了《服务贸易总协定》第四议定书，该议定书于１９９８年２月１５日生效。

《服务贸易总协定》第四议定书及其所附《各成员承诺减让表》、《最惠国待遇豁免清单》和关于管制原则的《参考文件》就是《基础电信协议》的内容。《服务贸易总协定》第四议定书本身十分简短，翻译成中文，仅仅４００多字，只是规定了生效时间等程序性的事项。其后所附的ＷＴＯ成员关于基础电信的具体承诺减让表和关于管制原则的《参考文件》，则是《基础电信协议》的主要内容。

统一电信管制原则

《基础电信协议》的谈判很多时间是用于对各方已有的法规环境进行分析和评价，这些法规主要包括许可制度、互连互通、竞争保护、管制部门的独立性等。参加谈判的各方担心法规环境会破坏市场准入与国民待遇原则的落实。因此，基础电信谈判小组在谈判中，就如何处理诸多纪律性规范制订了关于管制原则的《参考文件》，供各成员参考承诺。

《参考文件》的目的是防止电信业的反竞争行为，保证电信网络的互连互通，创造一个公平竞争的市场法制环境。有以下几个原则：

公平竞争原则——应维持适当措施以防止单独或联合作为主要供应者的供应者从事或继续实行限制竞争做法。

互连互通原则——为了使一个服务提供者的用户与其它服务提供者的用户之间通信，并能接入其它提供者提供的服务，要保证做出承诺。

普遍服务原则——任何成员有权定义普遍服务义务的种类，这些义务将不被认为是反竞争的行为。但是普遍服务的管理必须透明、非歧视和保持中立。

许可证条件的公开可用性原则——在需要许可证时，要保证申请许可证的条件和时间要公开。并且拒绝许可证的理由应该应要求公开。

独立监管机构的原则——电信监管机构是与任何基础电信服务提供者分离的，并对其没有责任。监管机构采取的决定和程序，对所有市场参与者都是公正的。

稀有资源分配和使用的原则——任何稀有资源的分配和使用过程，包括频率、码号和方式权，都要以客观的、及时的、透明的和非歧视的方式进行。现行的分配频段的状态，将使其公共可用，但是对具体政府用途的频率分配细则例外。

走向开放的基础电信市场

１９９７年２月１５日达成了《基础电信协议》并于１９９８年１月１日正式生效。占有全球电信市场９３％的电信协议国彼此承诺彻底结束电信的垄断和封闭，按照不同国家的情况，分步互相开放基础电信设施和服务的市场。《基础电信协议》所涵盖的电信服务领域包括声讯电话、数据传输、电传、传真、电报、私人线路租赁（出售或租赁传输能力）、固定和移动式卫星通信系统服务等。

《基础电信协议》是以取消垄断、对外国服务及服务提供者开放市场为目的，６９个缔约方承诺通过各种方式，在不同程度上向其他ＷＴＯ成员的电信服务提供者开放市场，而不需衡量其他成员是否提供相同的开放市场。由各成员提交的具体承诺减让表被视为ＧＡＴＳ的组成部分之一，这些减让表主要就法规的透明度、最惠国待遇及豁免、市场准入的具体表现以及对法规环境的具体承诺等问题作出承诺。

法规的透明度主要指包括许可证制度、互联安排、竞争保护、法规部门的独立性、无线频点号码资源的分配、许可的技术标准与器材型号、服务费的征收、通过他国电信网络的权利、普遍服务原则等必须透明、公开。参加谈判的各方担心法规环境的不佳会破坏市场准入与国民待遇原则的落实。

在最惠国待遇及豁免问题上，参加基础电信谈判的各成员均承诺遵守ＧＡＴＳ第２条有关最惠国待遇的规定。但是由于ＧＡＴＳ第２条第２款规定了有关最惠国待遇豁免的内容，因此各成员有权单独决定是否对影响基础电信服务的措施提出最惠国待遇的豁免。然而，最惠国待遇豁免有时涉及到法律程序问题，所以决定是否提出豁免申请取决于参加谈判方对他国所做的减让是否满意。

对于市场准入的具体表现而言，《基础电信协议》是以取消政府垄断、对外国服务及服务提供者开放市场为目的。因此，６９方政府均在所提交的减让清单中明确列出了外资进入的电信服务项目。

在对法规环境的具体承诺方面，基础电信谈判的关键问题之一，就是审查各国有关阻碍电信服务贸易进行的法规及政策，并就各国现行法规制定了“承诺范本”供各方政府在提交法规环境减让表时参照使用。

我国电信入世承诺

根据《中国入世议定书》中服务贸易具体承诺减让表的有关电信市场开放的承诺，基本上可以勾画出加入ＷＴＯ后我国电信服务市场对外开放的基本框架。

《服务贸易总协定》（ＧＡＴＳ）所定义的国际服务贸易的提供方式有４种：跨境交付，是指从一成员国境内向任何其他成员国的境内提供服务，如国际电信、信息服务或卫星电视等；境外消费，是指在一成员国的境内向任何其他成员的服务消费者提供服务，如旅游；商业存在，是指一成员国的服务者通过在其他任何成员国境内的商业存在而提供服务，包括通过设立分支机构或代理机构提供服务，如一国电信公司在国外设立电信经营机构，商业存在是ＧＡＴＳ中最重要的一种服务提供方式；自然人流动，是指一成员国的自然人在其他任何成员国境内提供服务，如一国电信服务营销专家受聘于国外从事电信服务营销。

从“商业存在”的电信服务提供方式来看：

在增值电信服务方面，中国加入ＷＴＯ之际，将允许外国服务提供者在上海、广州和北京设立合资增值电信企业，并在这些城市内提供服务，无数量限制。合资企业中的外资不得超过３０％。中国加入后１年内，地域将扩大至包括成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原和武汉，外资不得超过４９％。中国加入后２年内，将取消地域限制，外资不得超过５０％。

在基础电信的寻呼服务方面，中国加入ＷＴＯ之际，将允许外国服务提供者在上海、广州和北京设立合资企业，并在这些城市内及其之间提供服务，无数量限制。外资企业中的外资不得超过３０％。中国加入后１年内，地域将扩大至包括成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原和武汉市内及这些城市之间的服务，外资不得超过４９％。中国加入后２年内，将取消地域限制，外资不得超过５０％。

在移动话音和数据服务方面，自中国加入时起，将允许外国服务提供者在上海、广州和北京设立合资企业，并在这些城市内及其之间提供服务，无数量限制。合资企业中的外资不得超过２５％。加入后１年内，地域将扩大至包括成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原和武汉市内及这些城市之间的服务，外资比例不得超过３５％。加入后３年内，外资不得超过４９％。加入后５年内，将取消地域限制。

在其他国内业务和国际业务方面，中国加入后３年内，允许外国服务提供者在上海、广州和北京设立合资企业，并在上述城市内及其之间提供服务，无数量限制。合资企业中的外资不得超过２５％。中国加入后５年内，地域将扩大至成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原和武汉市内及这些城市之间的服务。外资不得超过３５％。中国加入后６年内，将取消地域限制，外资不得超过４９％。

此外，任何在中国境外的服务或服务提供者向中国境内的消费者以“跨境交付”的服务方式提供增值电信、基础电信、移动话音和数据、国内业务和国际业务服务时，必须通过中国电信主管部门批准设立的出入口局进行。

我国电信服务对以“境外消费”方式进行没有规定市场准入限制，对以“自然人流动”方式除“水平承诺”中规定的条件外，不作承诺。

此外，中国电信主管机关将按照基础电信协议《参考文件》第５款的原则作为独立的监管机构运作。