1999年 11月中美就中国加入 WTO达成协议，我国“入世”取得突破性进展。今年 6月，我国与欧盟就中国加入 WTO达成协议，135个 WTO成员国中要求与我国进行双边市场准入谈判的 37个国家均已与我国达成协议，中国“入世”已成定局！由此而引发的对我国各行业，特别是对电信业的影响，日益成为各方面所关注的焦点。

一、“入世”初期电信业面临的困难与挑战不容低估

以“入世”为分水岭，我国经济发展可以划分为：迅速发展时期（指在我国与有关国家签署协议之前）、调整适应时期（即从“入世”开始逐步开放市场，及至全面开放竞争以前）和全面开放竞争时期。如何看待“入世”后，特别是进入“调整适应时期”我国电信业面临的挑战，各方面一直存在着争论。一般认为：从短期来看，弊大于利；从长期来看，利大于弊。我认为：不能乐观于“长期”的“利大于弊”，而忽视“短期”的“弊大于利”。其原因在于：如果我们不能采取有效措施，跨越“短期”的“弊大于利”阶段，就无法实现“长期”的“利大于弊”目标。可以说，“短期”的“弊大于利”问题是目前我国电信业发展中的主要矛盾和矛盾的主要方面。但是我国电信业发展中存在的问题，不免使我们认识到：“入世”初期电信业面临的困难与挑战不容低估！

⒈电信设备制造业面临的困难与挑战

⑴制造企业竞争压力增大，部分设备制造业压力甚大。相对于电信服务业，电信设备制造业较早面对了国际市场竞争。面对国外大电信厂商纷纷涌入国内市场，我国设备制造业被迫“与狼共舞”，直面竞争，在竞争中企业得到锻炼，实力得以增强。比如，移动通信设备制造业在短短 4年内实现群体突破，不仅建立了一个技术先进、用户数量、网络规模、业务种类均居世界第一的 GSM数字移动通信网，而且能够提供从固定通信、移动通信到数据通信领域的包揽交换、传输、接入、终端等各方面技术先进的完善解决方案。从总体上看，我国电信设备制造企业与国外电信厂商相比还很弱小，并且国外电信公司在资金、技术、规模、整体实力、管理和市场经验等方面都大大强于国内企业。比如我国电信业的主导厂商 k k深圳华为公司 1998年销售额为 89．3亿元人民币，美国朗科技公司同年销售额是 383亿美元。可以预见，“入世”初期我国电信设备制造业将会面临巨大竞争压力。目前我国手机制造业的发展状况，已经折射出这种竞争压力。长期以来我国手机市场一直被外国品牌所垄断，国产手机所占市场份额非常少，摩托罗拉、诺基亚、爱立信三大品牌占居了 82．7％的市场份额，我国手机制造业拓展市场空间异常困难。另外，一些国外手机生产厂，正准备采取极端手段来压制处于上升阶段的中国品牌。包括产品大幅度降价和大量采购元器件，甚至是买断某些中国尚无生产能力的关键零件，从而人为导致市场原材料短缺。TCL集团、夏华电子等已经受到较大影响。如 TCL集团因缺乏某个关键元器件，不仅使其现有生产线经常停工，而且新近投资 400万美元的第三条手机生产线也无法投产。

⑵设备制造业存在的技术劣势，使得难以从整体上实现“赶超”。目前，电信技术、计算机技术和互联网技术日趋融合（数字网络对声音、数据、图象等传输内容的成本已相差无几），使得电信业技术水平不断丰富、发展和提高，技术竞争已经成为国际间电信企业竞争的最重要内容！但是，我国设备制造业存在着核心技术研发能力薄弱、技术储备力量不够、部分设备制造业缺乏自主知识产权等技术劣势。比如，我们尚末掌握手机关键的芯片技术，国内厂家只能生产满足消费者简单通话功能的手机。国外厂商在占领我国市场后，又凭借先进的技术生产向国内抢先引进因特网电话甚至卫星电话。信息产业部权威人士指出：“移动通信市场的竞争焦点已转到移动数据企业和多媒体业务，而中国移动通信距世界一流通信企业还有很大差距”。另外，设备制造业产品结构趋同、整体实力低下、缺乏管理和市场经验等，都是不容忽视的重要问题。目前几乎所有国内设备制造企业的主导产品都是程控交换机，其它产品停留在开发阶段，尚未形成规模。移动通信设备制造方面，存在品牌过多，分散经营，重复生产的现象，不仅浪费了有限的资金，而且不利于企业竞争。

⒉电信服务业面临的困难与挑战

90年代以来，电信领域大公司愈演愈烈的兼并狂潮，说明全球性经营已经成为它们重要的发展战略。居于世界电信市场第四的中国电信市场，必将成为急于争夺的领域。可以想象，一旦中国电信市场放开，外国公司将凭借资金、技术实力及管理、市场经验展开激烈角逐。对于整体实力弱于外国公司的我国电信服务企业，面临的巨大竞争压力是不言而喻的。

⑴经营机制不适应发展要求，企业竞争力低下。从表征一个国家电信业劳动生产率的两项重要指标 k k电信企业每员工电话主线数和每员工电信业务收入来看，不论与发达国家还是发展中国家相比，我国都有相当大的差距。劳动生产率的低下，势必导致企业竞争力低下。尽管经过近几年电信体制的深化改革，这两项指标排名位次有可能上升，但因企业经营机制尚待从根本上改革，总体落后的局面难以得到彻底改观。为提高劳动生产率，近期中国电信不得不下决心大幅度裁员。

(2)改革开放以来，我国电信服务业以 30％以上的速度超常增长，中国电信在世界电信市场的排名急速上升。根据 1996年中国电信 1335亿元（约合 167亿美元）的收入水平（占全球电信市场营业额的 2．78％），位居世界第四。另外，我国电信网已经成为全球第二大电信网和第三大移动通信网。显然，中国电信服务业已经是世界电信市场上的庞然大物。然而，仔细分析它的资金投入产出状况，不难发现中国电信服务业的高速增长是靠巨额资金投入实现的。由于粗放式经营，巨额投入并未带来对应的产出。比如90年代上半期，利润增幅远低于投资增幅，并且随着投资增加，利润增幅逐年下降。当全国交换机总容量已达 7000万门时，实际装机量仅有 60％，2800万门处于闲置状态，按每门成本 5000元计，共造成 1400多亿元资金积压。据最新报道，目前中国电信所属全国 31个省市的分公司中仅有 11个盈利，其余都处于亏损状态。

⑶国内企业缺乏竞争“洗礼”，市场准入规则亟待完善。1994年，我国才在基础电信领域引入第一家竞争企业----中国联通，可以肯定地说无论是中国电信（包括新近剥离出去的中国移动）还是中国联通还不习惯于竞争，也没有真正在竞争环境下磨练过内功。国际上大多数国家和地区为实现电信市场的充分竞争，一般在同一地区引入三个以上的电信运营商，发达的竞争市场一般有约占市场份额 30％的 3个竞争对手。从我国最近的电信体制改革来看，除增值业务对国内放开竞争外，其它基本业务由中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国电信（长城）公司经营。其中中国电信在固定电信业务市场占有率几乎为 100％，中国移动集团在移动业务市场占有率为 95％，原在市场占有率为 50％的中国电信寻呼业务整建制划归中国联通。可见，这一改革仅仅是业务上的专业化、细分化及公司体制改革，原有的市场结构并没有发生实质性变化。因为：①并未增加同一业务的竞争主体。固定电话仍由中国电信和中国联通经营，移动通信由中国移动和联通经营；②业务上彼此独立，难以实现竞争格局。中国电信纵向分割以后，各公司按各自业务范围独自运营，业务范围之间缺乏实质性进入，仍然保持着独自垄断；③市场准入规则没有根本性改进，缺乏透明的市场准入程序，因而阻挡了其它国内企业进入市场参与竞争； 5电信企业产权结构依然如故，改革后的各电信公司均为国有独资，而形成充分竞争的前提是多元的产权主体和产权结构。因此，长期以来形成的由电信部门垄断经营的局面还未得到根本性改变，由此造成的政企难分、服务效率低下、服务质量差、部分资费偏高、竞争意识缺乏的状况也就难以扭转。

⑷电信法规尚不符合 WTO要求，电信立法缺乏规范。 WTO有关协议条款中规定有透明原则，比如 GATS第三条便体现了这一原则。该条款规定：各成员国应及时公布有关或该协定执行的相关措施（每年至少一次），并对其他成员国的询问要迅速作出答复。反观我国电信业，纷争多年的我国电信业根本大法 k k《电信法》至今仍待出“闺阁”，《电信管理条例》也迟迟“难产”，致使大量的管制政策来源于部门规章和规范性文件。多年来立法过程中存在一些问题：①指导思想是管理本位，而非经济主体权力本位。强调部门管理权，忽视经营主体的经济自主权；②政企职能不分。③部门立法、重复立法。难以协调各相关主管部门的利益，延缓立法进程；部门立法无法体现法律的公平和社会效应；5滞后立法。缺乏规范电信立法，必将影响我国电信市场开放后的有序发展。因此，加快我国电信体制改革进程，建立一套清晰透明、规范市场运作、符合国际惯例的“游戏规则”迫在眉睫。

二、“入世”后我国电信业政策取向

改革开放和社会主义市场经济确定以来，我国经济取得了飞速发展，经济结构日趋合理，从不同经济发展方位，不同层次日趋与世界接轨（比如我国许多原材料设备价格基本与世界价格逐步一致），经济发展日益融于全球经济一体化进程之中。在即将进入“调整适应期”时，我国面临体制调整的重要历史时刻，一切与世贸组织及其相关协议不一致的方面都须作出相应调整。这种调整应较之原先的体制与结构须是彻底的、根本性的；较之国际体制应是一致的、协调性的。由于这种调整要触动方方面面的利益，因此这种调整也是十分艰巨的。政府作为宏观经济的干预，体现在其相应的政策上，必须从现在起进行相关政策的调整。调整内容包括：⑴“入世”前，将明显不符合 WTO规则和我国政府对外承诺要求的政策主动进行修改；⑵“入世”后，对一些现行 WTO规则不反对或者并未规范的领域，或虽为 WTO规则所禁止但给予了过渡期安排的政策，根据需要进行调整或应 WTO成员国的要求进行修改；⑶为促进国内经济结构和资本结构的调整，适应“入世”后的新经济形势，应考虑在灵活运用 WTO规则的前提下，根据产业发展的要求，制定或调整相关政策；⑷加速立法进程，将大多数较为成熟或者一段时间内不会发生很大变化的政策，以法律或行政法规的形式公布实施。具体地，应加强以下几个方面工作。

⒈在我国电信市场开放进程业已确定的情况下，政策取向在于通过政府管理职能，建立完善的电信业保障体系。

在就中国“入世”所进行的谈判中，发达国家对我国电信市场的开放进程提出了详尽要求。比如，美国要求我国在一定期限内逐步消除对以下服务的一切地理限制，其中寻呼业和增值服务业 4年，移动电话 5年，国内有限服务及封闭的用户群 6年。在投资地域上，我国关键的电信服务走廊（即北京、上海和广州之间，电信业务量占国内总量的 75％）应在加入 WTO时开放，2003年开放全部电信服务业。在控制权上，应允许外国在全部电信业中占 49％的股份，4年内允许外国在讯户和增值业务中股份达到 51％。根据 WTO信息技术协议、基础电信协议以及我国在于其它国家就中国“入世”所签署协议的规定，我国可能在加入 WTO后，在 2005年前对半导体、计算机及设备、电信设备和其它高技术产品实现“零”关税；6年内取消外资在寻呼机、移动电话进口及国内固定网络电话服务等领域的地域限制；4年内允许外资在基础电信中持股比例最高可达 25％，在寻呼业务、数据压缩转发等增值业务领域，外资持股比例最高可达 30％。对于这一开放进程，国内各方面对此如何认识？有调查表明：48％的被调查者认为入世后外资进入中国通信业势头将“非常迅猛”，其中，网络和软件开发领域可能成为外资进入的重点；49．4％的认为从短期来看，外资进入对中国电信业弊大于利，其中网络及软件公司，业界新闻媒体对外资进入持乐观态度，管理部门对外资进入顾虑显得多些。近期有人猜疑：中国电信迟迟不肯大幅降低资费，而是总围绕着所谓“结构调整”上兜圈子，是因为中国电信试图在入世之前通过多收费来增强其实力。姑且不论此观点的缘由，我认为首先应明确政府的宏观调控作用以及调整的主要方面，这样才能找到壮大我国电信业的正确道路，进而采取得力的政策措施。

从发达国家的经验来看，政府在对市场准入、资费审批“放松管制”的同时，在网络互通、电信资源管理方面却在大力加强。在我国电信市场有效竞争格局尚未确立，法律法规有待完善的状况下，政府的宏观调控作用十分重要。比如通过建立完善的电信业保障体系，支持一批骨干企业增强竞争实力，就是政府主要管理职能之一。“产业保障体系”并不等同于传统意义的“产业保护体系”。加入世贸组织并不等于放弃对本国工业采取保障措施。这些可以采取的保障措施对所有世贸组织成员都是一视同仁的。从关贸总协定／世贸组织发展的历史看，许多国家在加入 WTO后，由于国内外市场及产业竞争环境的变化，不能全部履行其承诺的义务时，关贸总协定／世贸组织也按规定允许其对受影响的产业采取一定的措施。世贸组织没有要求中国在入世时全面放开贸易市场，鉴于国内电信业某些方面还不具备全面参加竞争的能力，因此在入世后的一定过渡期内，我们应积极探讨保留对这些方面的非关税保护措施。待竞争力增强时，再分阶段取消。另外，必须通过立法来建立我国电信业保障体系。目前我国电信法尚未出台，大量名目繁多的不透明的部门规章和地方法规，并且规章、法规之间时常发生冲突。这种状况不解决，势必影响我国电信业保障体系的建立。

⒉在电信业已基本具备加入 WTO条件的情况，政策取向应着眼于促进其竞争，进而提高其国际竞争力。

关于我国电信业是否具备“入世”条件，过去存在争议，今天仍不能说各方已达成了共识。我赞同我国电信业已具备“入世”条件的观点。从信息产品市场来看，电信设备市场对外开放本已达到相当高的程度，且透明度很高，在引进设备与技术时，遵循了公平竞争的市场原则。比如程控交换机的发展历程就充分说明了这一点，六五，七五，八五期间外资利用额分别为 1、2、5亿美元，最终国产设备不断发展，不仅牢固占领了国内市场，而且出口到国外。再如计算机行业，1990年国家就取消了计算机产品的进口许可批文并大幅度下调了关税，虽然由于国外电脑产品大量涌入，在一段时间内严重影响了国产电脑的销售，但通过与国外电脑产品的竞争，国产电脑产品不仅没被打垮，相反却日益强大起来。“入世”后即使竞争加剧，计算机行业也完全有承受能力。从电信服务业来看，我国电信按年收入在 90年代中期已进入世界前十名。如果这样一个电信企业仍不具备“入世”条件，或者说注定要在国际竞争中落得丢盔弃甲、满盘皆输的话，那真是我们民族的悲哀。事实上，这种担忧也不是没有道理，如前所列电信服务业所存在的致命弊端，实为未来竞争中失败的隐患。出路何在？在于引入竞争、促进竞争！

目前，我国电信市场内部竞争尚不充分，因为保护与促进竞争的相关法律法规仍不完善、市场竞争对手也不对等。在这种情况下，如何应对“入世”以后更为激烈的国际竞争，这是我们目前最为紧迫的课题。纵览当今发达国家电信市场的开放无一不是在国内充分竞争之后，才开放了其电信市场，如美国从 1934年第一部电信法到 1996年新电信法，跨越了 60多年。这期间有关电信法制、规制、市场准入、竞争规则等不断完善，为电信业的顺利发展营造了充分竞争的市场环境，企业通过竞争实现了资源的最佳配置及实力的提高。“入世”后，作为 WTO基础电信协议成员国之一，我国电信业在调控原则、电信服务范围、外资持股规定、因特网业务、卫星通信服务等方面必须鼓励竞争和技术中立。比如，允许外资在电信服务领域持股，因特网业务将视同于电信业务的一部分，与其它业务同等程度开放。这将吸引众多的国内外投资者，不可避免地导致多个市场主体的出现和参与竞争，特别是来自大型跨国电信集团的竞争将对国内企业造成巨大压力。为此，政府应采取积极的政策措施促进国内企业的竞争实力，进而提高其国际竞争力。

⒊在我国经济发展即将进入“调整适应期”的情况下，政策取向应立足于尽快完善市场准入规则，扩大对国内开放。

在完善市场准入规则方面，我国电信主管部门似乎疑虑重重，迟迟不肯在对外国公司开放之前，先向国内公司开放，促成我国电信市场充分竞争的格局，以便国内公司历经激烈竞争“洗礼”，从而应对“入世”后的国际竞争。在基础电信业内，我国虽然已经出现了三足鼎立，即重组后拥有本地和长途固定网络以及数据业务的中国电信集团；占有国内无线寻呼业务 2／ 3市场份额、移动通信市场、并有权利用部分专业网络提供本地和长途电话业务的中国联通，以及正在积极投资改造接入网，试图建立最先进高速宽带 IP网的中国网通。仅有这三者就可以形成有效的竞争吗？前已指出：“这一改革仅仅是业务上的专业化、细分化及公司体制改革，原有的市场结构并没有发生实质性变化”。前已列举了美国电信市场开放的经验，我国电信市场的开放似乎要反其道而行之。这种局面必须尽快改观，否则我国电信服务业面临被打垮的险境并非危言耸听！只要产权关系清楚，就没有什么理由阻止新的竞争者进入，政府必须对此采取以扶持弱小公司发展为内容的不对称管制政策。不对称管制政策是一项旨在如特许权拍卖，网间互联，电信资费及普遍服务等方面，保护新进入的弱小竞争者的有效政策，许多率先进行电信改革的国家广泛采用了这一政策。我国电信业改革中也有不同程度的运用，但因缺乏仔细设计和法律规定，效果很不理想。

扩大对国内的开放还包括对投资的开放。我国电信业正处于快速发展时期，需要大量资金。与此同时，国家的优惠政策已基本取消，电信业获得资金的渠道越来越窄，但新技术的采用，网络的建设，新业务的开拓等都需要资金的投入。如何遵循国际电信服务业发展潮流，利用“入世”带来的发展机遇，积极引进外资，拓宽我国电信业融资渠道是加快我国电信业的重要任务之一。在外资进入之前，因考虑“放松对国内民间资本投资基础电信设施和直接进入电信增值服务市场的管制”的建议，实行内外资平等待遇的政策。“鼓励国内电信企业在国内股票市场上直接融资或发行转换的企业债券，这样做既可解决资金缺乏问题，又可提高外资进入的资本壁垒，还可有效拉动内需，更重要的是可以改善国内电信寡头们的企业治理结构”。

⒋在我国经济发展即将进入“调整适应期”的情况下，规制建设应立足于加快电信立法。

在电信立法方面，我国电信有关部门“步履蹒跚”，至今仍未能出台“电信法”。加入 WTO，意味着我国必须加快电信立法步伐，并且在立法宗旨、思想、方式和内容等方面必须有某些新的突破。为此，⑴立法总旨。应当是打破垄断，促进市场准入、开放与竞争；⑵立法思想。应摒弃管理本位思想，树立经营主体权力本位思想，将政府职能从直接管理向“宏观调控和规范通信市场竞争秩序转化”；⑶立法内容。我赞同“适度超前，避免滞后”的观点，因为电信技术是发展速度很快的高新技术，国家相应政策也可能随时视情况进行调整；⑷立法方式。有学者建议：国家最高立法机构成立独立于任何产业部门的专门的电信立法组织，以保证立法过程做到尽量公开和透明。同时，建立管制者规制结构。在完善行政复议和行政诉讼制度的同时，电信法应该规定在管制者制定规章、发布行政命令（如许可、定价、标准设定等）、实施行政处罚和行政裁决的行政程序中，应尽量建立公开的听证制度。

另外，还需要对原先禁止外资企业介入的规章，条例等政策措施进行修订，如《外商投资产业指导目录》，《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》等。