面对网络、技术、业务融合的趋势，电信业只有树立信息服务业大行业的观念，才能适应经济社会深入发展的需要，才能在服务信息化中实现行业的可持续发展。那么，行业管理部门如何适应大行业发展的要求，切实推进电信业向信息服务业大行业转型呢？专家指出，行管部门只有拓展行业管理大视野、统筹三网发展大规划、促进行业大发展，才能有效保障信息服务业大行业的协调发展。
拓展行管领域
信息通信领域的技术、业务大融合，打破了过去泾渭分明的行业界限，给行业监管带来了巨大的冲击和全新的挑战。行业管理部门必须适应形势发展的要求，信息通信网拓展到哪里，行业管理就延伸到哪里。不仅要管好传统的电信网，而且要拓宽管理视野，将各种新兴的增值电信业务，特别是互联网的发展纳入管理范畴，积极探索信息服务业新兴领域的管理模式。
随着传统电信业不断向现代信息服务业大行业发展，行业监管的内涵和外延都在不断发生变化。过去电信监管的主要对象是基础运营商。寻呼业、声讯台、IDC等电信增值业务的兴起，使增值电信运营商也成为行业监管的对象。互联网的兴起进一步拓展了增值业务范围，使增值业务市场不断繁荣。全国经营增值电信业务单位的数量由1997年的2200余家增加至目前的16000多家，2004年增值业务收入规模达600亿元左右，占整个电信业务收入的比例超过10％，而且还在快速增长。因此，必须将整个信息服务业，包括互联网纳入大行管范畴，通过有效管理促进其发展。
近年来互联网的迅猛发展，给电信业注入了新的生机，给社会生产生活方式带来了革命性影响，同时也出现了不少亟待解决的问题。加强对互联网的管理，不仅是产业发展的需要，更是维护国家网络安全和信息安全的需要，是维护社会稳定的需要，同时也关乎青少年的培养和民族的未来。国务院32号文已经明确信息产业部为互联网的行业主管单位。我们必须积极研究互联网管理模式，创新互联网管理办法，促进互联网产业健康发展。
互联网管理首先必须把握一个大原则：不能用管理传统电信网的思路去管理互联网，而是要积极探索互联网治理的新模式。无论电信网还是互联网，都是适应不同时期技术发展和社会需要的通信方式。但是，互联网与电信网在网络架构以及开放程度上有很大不同。传统电信网基于电路交换网络，具有可控制、可管理、安全保障性高等特性，与之相适应要采取严格的管理，以保障网络安全运行；而互联网是建立在IP协议基础上的，具有自由、开放、无国界、低安全保障等特性，本质上就是一个尽力而为的网，必须运用全新的思维模式进行管理。
互联网管理要明确一个大目标：管理是为了促进互联网的健康发展，而不是将其管死。对互联网这样一个新生事物的管理，一定要立足于促进其长远发展，积极营造健康和谐的发展环境。在互联网管理的指导思想上，要继续贯彻“积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用”的方针，通过引导、规范和改进，实现互联网的健康、协调发展，充分发挥互联网在推动社会进步、经济发展和促进个人全面发展等方面的积极作用。比如，互联网上新兴的VoIP、即时聊天等业务，从传统电信网的角度看，对传统话音通信构成了强烈的冲击；但站在更广泛的信息服务业的大视野看来，互联网上的新业务新技术总体上体现了技术进步，提供这些业务，在一定程度上可以整合现有的产业资源，开放新的产业空间，在为消费者提供更加丰富的信息服务的同时，也有利于促进国民经济信息化和社会进步。因此，行业主管部门要鼓励创新、促进发展。
互联网管理还要根据其网络特点和发展规律，制定相应的监管政策。一是要鼓励竞争、加强规范，以科学的管理创造公平、公正、有效、有序的市场竞争环境，形成规范诚信的网上环境；二是要切实保障互联网的网络安全和信息安全，保证通信畅通，维护社会稳定，保护国家利益；三是进一步加强合作，把握机遇，提升产业整体实力。行业主管部门要与相关部委紧密配合，并加强与国际组织、社会团体和相关企业的合作，采取有力措施，规范和引导互联网的发展。鼓励国内业界参与国际活动，更充分发挥企业、民间团体的作用。
推动三网融合
规划是引导行业发展的重要手段。适应信息服务业大行业的发展需要，政府不但要制定电信业的发展规划，而且要统筹考虑整个信息服务业的发展规划。根据国际产业发展趋势，基于网络的信息服务业主要包括电信服务、互联网信息服务和广播电视服务。各国在出台信息服务业总体发展战略时，普遍将电信网、广播电视网、计算机网三网进行统一规划。当前我国在制定信息服务业发展规划时，重点要解决好三网的融合发展问题。
为了适应三网融合的发展趋势，上世纪90年代末，欧美各国的电信法就已允许广电业与电信业互相渗透，并在机构设置方面出现融合管制的潮流，由统一的机构监管电信与广电，并通过立法和产业政策对三网的发展进行总体规划。美国联邦通信委员会（FCC）是世界电信产业最早成立的具有完全意义上的独立性管制机构，对美国电话电报、无线电通信、互联网、广播电视等业务实行一体化管制。欧盟于2001年颁布新的“管制框架”，涵盖了所有的信息通信网络，包括广播业务所使用的网络，“电信服务和网络”一词被“信息通信”所取代，并鼓励和促进网络融合。英国从2001年开始，着手对原通信和广播管制机构进行重组，创立新的通信管制机构OFCOM，将原有的电信业和广播电视业的5家管制机构合并，统一管制电信业、广播电视业及其技术标准和无线电频谱等事务。澳大利亚新设了通信、信息技术和艺术部，将信息技术、电信、广播电视、信息与通信业的发展、电子政务等纳入统一监管范畴。
融合管制的根本目的是抢占21世纪信息通信业发展的战略制高点。美国、日本等西方发达国家高度重视本国的信息化建设，并把信息化发展战略作为国家总体发展战略的重要组成部分，进行统一的规划设计。美国自1993年以来先后提出了国家信息基础设施行动计划（NII）、全球信息基础设施行动计划（GII）、下一代互联网五年计划（NGI）以及《21世纪的信息技术：对美国未来的一项大胆投资（IT21）》等多个战略规划。日本在信息技术立国的指导方针下，于2001年提出了“e－Japan”计划，2003年又确立了“e－Japan战略2”，目前提出了应用范围更广的“U－Japan”计划。韩国在亚洲金融危机后，把国家发展的战略重点转向信息产业，2002年出台了“e－Korea”计划，计划将韩国建成全球IT领先者。欧盟在1999年提出并实施“e－Europe”，并在2000年举行的首次欧盟首脑会议上提出了未来10年的发展战略。这些规划战略的共同特点就是通过鼓励投资、放开竞争等手段加快三网融合发展步伐，提升本国在信息时代的国际竞争力。
对三网进行统一规划，最根本的目的就是提高网络资源的利用率，更广泛地动员社会力量，集中打造一个强大的国家信息基础平台。据预测，如果实行了三网融合，我国将减少国家重复建设投资约2000亿元。此外，三网融合并不是简单地将某一个网络代替另外一个网络，而是对现有网络进行改造，可以同时兼容广电网、电信网和互联网的功能，每一张网的功能和价值都能得到充分利用。目前用户对综合信息服务需求越来越强烈，三网融合集电信网、广电网以及互联网于一身，功能非常强大，其在业务方面能提供综合的音频、视频服务无疑将进一步满足用户多元化需求。
目前，三网合一乃至多网合一在技术上已经没有障碍，但我国三网分业管理和行政壁垒的体制，已经严重制约了信息服务业大行业的快速发展。政府要推动信息服务业大发展，首先必须打破行业壁垒，统筹规划三网发展战略，努力推动三网在技术、业务、终端、传输网络乃至运营监管等多个层面的融合。最近中央关于“十一五”规划建议中明确强调要“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’，健全信息安全保障体系。”而在“十五”计划中对三网融合的提法是“促进电信、电视、计算机三网融合。”由“促进”到“推进”，引起了业界对三网融合的新一轮关注。分析人士指出，这意味着国家决心打破阻碍三网未来发展的体制壁垒，切实解决“三网合一”问题，为电信业向信息服务业大行业转变开辟了更加广阔的道路。但是，在具体实施中如何从根本上打破部门分割、统筹规划三网融合、集约推进信息服务业发展，仍是摆在行业发展面前的重要课题。
当前三网融合的关键环节在于政策，难点在于三网融合后相关机构的调整问题，要彻底解决是一个漫长的过程。但是，政府应该顺应全球技术和产业发展的趋势，借鉴发达国家的经验，首先从规划层面加快行动，进一步打破部门之间的行政壁垒，大力倡导和加速推进三网融合，消除制约产业发展的体制性因素。比如制定信息产业行业总体规划时，站在国家的高度将三网乃至多网统筹考虑，明确信息产业发展的总体方向和主要目标，提出产业政策。这样的规划将比部门的专业规划对产业发展有更强的引导和驱动作用。同时，在推进信息化时，应明确提出充分利用现有网络资源，充分发挥国家电信公网的优势，而不必自成体系、重复建网造成资源和资金的浪费。
促进产业合作
从传统电信运营业到信息服务业，不仅意味着传统电信运营业的产业链在不断拉长和加宽，同时还涵盖了很多与其他行业渗透和融合的新领域、新环节。行业管理必须着力构建更加完善的行业价值链，促进包括新兴融合类业务在内的整个信息服务业的全面发展。
凭借品牌、规模、网络、服务和靠近用户的优势，传统电信运营商在目前的产业链中仍将占居主导地位。但仅有运营业的发展，不能涵盖信息服务业发展的全部，不能充分发挥信息服务业对国民经济的支撑和服务作用。只有包括运营业、制造业、服务业在内的整个产业链都发展壮大了，我们才能说信息服务业的发展是全面的。从长远看，产业链的重心将向上游迁移，内容和应用方案将占居越来越重要的位置。信息服务业大行业观念不仅要求行业管理部门引导、推动产业链主导环节——运营商不断将自身业务发展重心向上游迁移，更要求行业管理部门通过多种手段，构建分工更加合理、协作更加有力的完整产业链，提升全行业为国民经济服务的能力和水平，促进经济全面发展。
目前，我国信息服务业产业链初具规模并不断拉长、细分和开放，但发展并不均衡，还存在很多薄弱环节：产业链中上游环节发展速度很快，但总体贡献率还比较小；产业链还比较松散，各个环节的合作关系并不密切。因此，政府要充分发挥自身在产业发展中的桥梁纽带作用，大力倡导产业合作，积极推进产业繁荣。要从战略高度制定有利于产业链协调发展的发展规划，从政策上引导运营商、制造商、服务商之间开展形式多样的合作，发挥相互之间的带动作用；要积极推行标准战略和知识产权战略，推进产业链各方在标准与知识产权方面的合作；要引导产业链各相关环节找准定位，明确分工，着眼于自身的核心优势，实现资源共享、优势互补、合作共赢、规模运作。
随着电信运营商向综合信息服务提供商转型，电信业与其他行业的融合不断深入，一些涉及网络融合的业务成为信息服务业发展中最有活力的领域。在这种形势下，行业管理必须顺应新技术新业务发展的要求，积极研究并出台政策鼓励和促进新业务发展。
近来受到广泛关注的IPTV就是典型的电信网和广电网交叉业务。众多专家认为，宽带网络建成后，IPTV是最有市场启动能力的增值业务。在业务发展方向明确的情况下，如果因为管理的滞后而妨碍其发展，将影响我国信息化建设整体进程。目前，国内IPTV的经营牌照、主要节目内容都归属于广电运营商，各省级广电运营企业由于资金、人力、网络平台运营经验不足，很难将IPTV业务有效、顺利地推广，而电信运营商有着相对完善的宽带网络建设，拥有比较成熟的宽带增值业务，如游戏、影视下载、交友聊天等，能够为用户提供一站式服务，故而在市场开拓和服务用户等方面具有一定的优势。因此，政府应当实行“三网融合”政策，推动广电运营商和电信运营商通力合作共同开拓市场，放松对影视节目传送的管制，鼓励宽带网络传送IPTV节目，带动信息网络及信息服务业的新一轮增长。
手机电视是移动增值业务中最具发展潜力的新业务，也是未来3G网络中的典型业务。预计到2008年国内手机电视将达到100亿元的市场规模。但该项业务在内容方面也受到广电部门的制约，目前业务发展处于潜行试水阶段，迟迟不能正式启动。在韩国，虽然也存在电信主管部门和广电主管部门的利益之争，但包括传统电信运营商SKT和KTF在内已经拿到了手机电视运营牌照，有些已经能够把DMB的接入芯片和移动通信的接入芯片放在一个手机里，通过手机可以收看电视。行业管理部门应借鉴国外经验，积极研究，加快推进信息服务业和其他行业的融合发展。
(胡虎 人民邮电报)
