共同营造和谐的电信消费环境

中国电信业经过二十几年的改革、发展，已经取得了举世瞩目的成就，不仅固定和移动通信网络规模以及用户数均已跃居世界首位，而且网络的先进性和可靠性也基本能够满足用户需求。电信行业从改革开放前制约国民经济发展的瓶颈，如今成为拉动国民经济增长的支柱行业。

我国电信服务质量已位居世界前列，

用户申诉的绝对数量远远低于世界发达国家

自1998年实行政企分开、电信业重组和形成市场竞争格局以来，政府主管部门出台了一系列电信服务监管法规和政策，采取各项措施加强对电信运营企业服务质量的监管。各基础电信运营企业也为满足我国社会和经济发展需要，从市场竞争和企业发展的目标出发，加强自律，不断进行业务创新，提高服务质量，并且都把提高服务质量列为企业发展的重要考核指标。电信行业的服务水平和服务质量不断提升，与计划经济垄断经营时期相比已经不可同日而语，电信行业的发展为我国经济发展和社会的稳定作出了积极贡献。

——为满足我国经济和社会发展的需要，各基础电信运营企业积极进行技术和业务创新，开发了各种基于电信网络的业务应用。目前，世界上所有的电信新业务、新技术在我国都已得到广泛应用。中国电信用户不仅可以自主选择使用所需要的各种电信业务，而且可以享受到方便、快捷的服务。与20多年前装电话难、交费难、电话拨打不畅的情况相比，已是天壤之别。而且由于电信行业不断加强对网络技术和业务的开发应用，为互联网业务在中国的发展注入了新的活力，目前我国互联网用户已超过1.23亿户，居世界第二位，我国互联网接入和服务也已走在了世界的前列。

——电信网络和业务的不断创新和发展，推动了我国的信息化建设，除保障政府电子政务等重要工程之外，还带动了我国基于电信网络的增值业务的大发展。目前，有近两万家从事增值业务的信息服务提供商，依托基础电信运营企业的网络和业务平台，面向社会广大用户提供丰富的信息内容、娱乐和咨询服务，已经形成了一条新型的服务产业链。尽管这一产业链在发展中还存在某些问题，但从主流和大局上应该得到肯定的是：一、增值电信业务的发展，为社会提供了大量的就业机会，有利于社会的稳定和经济发展；二、电信业务的发展和使用的快捷、便利，刺激了人们的消费需求，用户大量使用电信业务，购买手机、计算机等电信终端产品，拉动了内需，促进了国民经济发展；三、信息服务类增值业务的发展，满足了人们对信息和知识的需求，丰富了人们的物质和文化生活，有利于精神文明建设和人民整体素质的提高。

——电信行业注重保护用户利益，重视用户对电信服务质量的投诉工作。保护电信用户利益，促进改善电信服务，已经成为电信行业贯彻“以人为本”思想的重要方面。政府主管部门认真落实党的“执政为民”的指导方针，努力规范市场，加强对电信服务质量的监管和用户权益的保护工作，并设立了部、省两级电信用户申诉受理机构，按照法规和政策规定受理与调解处理用户对电信服务质量的申诉，保护用户利益不受侵害。各基础电信运营企业也都在加强经营管理、规范服务的基础上，设立了较为完善的电信业务咨询和服务投诉的处理机制，建立了庞大的客户服务队伍，认真受理用户的咨询和投诉。12300、10000、10060、10086、10010、10050等服务热线号码已经深深扎根于广大用户的脑海之中。应该说，尽管目前电信服务还存在不尽如人意之处，但从社会的认知程度来看，与其它行业相比较，电信行业对服务的监督管理体系和对电信服务质量的申诉（投诉）受理体系是较完善的，做到了用户的不满和抱怨有地方申诉，绝大部分有理由的用户投诉和申诉都能得到及时、有效和满意的处理，用户的合法权益能得到保护。整个电信行业都在积极为营造一个健康、和谐的电信消费环境而努力。

信息产业部电信用户申诉受理中心自2000年成立以来，受理用户申诉的数量虽逐年有所增长，但从2000年的不到两亿电信用户，发展到目前的8亿多电信用户，用户数量增长了4倍多，而受理用户对电信服务的申诉量却没有同比大幅度增长，每百万人的用户申诉率在逐年下降。据部电信用户申诉受理中心了解，我国每百万电信用户的申诉率和电信用户申诉受理机构受理用户申诉的绝对数量都远远低于世界发达国家。这从一个侧面说明政府加强电信服务监管、电信企业加强自律、提高电信服务质量所做的努力是有成效的。

信息产业部每年一度的委托社会第三方进行用户满意度调查，采用国际上公认的调查和测评方法，对我国基础电信运营企业的电信服务水平和质量进行用户满意度测评，调查和测评结果连续几年都达到世界先进国家水平，说明我国电信行业的服务水平和质量已经居于世界前列。电信业务的飞速发展和电信行业服务水平与质量的不断提高，不仅满足了我国广大社会用户日益增长的通信和信息服务需求，也为营造和谐社会的良好氛围提供了有力保障。

加强电信服务的监督管理，

提高电信服务质量是永恒的课题

虽然我国电信行业服务水平和质量有了较大幅度提高，与国内其它行业相比已经走在前列，但业内人士绝不可以夜郎自大和骄傲自满。笔者认为，目前电信行业服务质量仍存在很多不尽如人意之处，随着电信业务的不断发展和用户群体的扩大，仍在不断出现新的服务热点问题。业内各界人士应站在构建社会主义和谐社会宏伟目标的高度，从中国国情和行业特点出发，充分认识加强对电信服务的监督管理、不断提高电信服务质量是一项长期的重要工作，是电信行业永恒的课题，绝不可以掉以轻心。

笔者认为，我国电信网络和用户规模已远远超过世界上其它国家，面对8亿多的用户群体和用户个性化需求，搞好服务不是一件容易的事情；电信行业是一个高科技行业，新技术、新业务不断推出，与其他行业相比，业务种类繁多，网络技术复杂，大量信息服务类增值业务提供商依托基础电信运营企业的网络和业务平台生存和发展，管理难度大，随着业务的不断发展，新的服务热点和难点问题会不断出现；电信服务虽已融入人们的日常工作和生活，但是，由于目前我国仍处于刚刚解决温饱阶段，尚未达到发达国家的人均收入和消费水平，低收入用户群体仍占电信消费用户的绝大多数，低端用户对资费比较敏感，再加之电信业务使用计量和收费不如自来水、电力和煤气部门那样透明，计费设备掌握在电信业务经营者手中，故用户往往质疑计费的准确性，容易引发收费争议或纠纷。

更需要引起重视的是：电信行业打破垄断、引入竞争的时间不长，目前还处于市场竞争的初级阶段，电信法规不够完善，行业内发展极不平衡，电信运营企业全员服务理念和法制观念不强，经营上还留有不少垄断痕迹。同时，企业在竞争中缺乏理性，经营和发展中还带有较大的盲目性，管理上还存在较多漏洞，容易造成经营服务的不规范，引发用户对电信服务的申诉。

目前，通过电信用户申诉受理机构受理用户申诉的问题主要有：信息服务类业务存在的违规经营、服务欺诈和乱收费行为；电信业务经营者存在不遵守协议和约定，单方面改变服务条款，降低服务质量，单方面改变资费标准，擅自增加或变相增加收费项目等违反合同的行为；电信业务经营者存在经营管理疏漏，营销活动不规范，服务不达标，代理商、合作商违规操作等侵害用户权益的行为。虽然上述问题只是发生在某个业务领域或某些局部地区，但对行业整体形象影响极坏，应该引起足够的重视。特别是2004年以来，信息服务类增值业务大量出现违规经营、服务欺诈、乱收费等侵害用户利益的行为，几乎使整个行业在提高电信服务质量上所做出的努力付之一炬。

所有这些都说明电信行业在提高电信服务质量方面所做的工作不能一劳永逸，随着电信业务的不断发展，还会出现各种不可预料的服务隐患和热点问题，电信行业应勇于正视发展中出现的问题，通过不断完善法规，继续深化改革和加强监督管理，不断消除与社会发展不和谐的音符，确保电信服务质量的不断提高。

用户也应做到依法维权，

为构建和谐社会作贡献

电信运营企业应该把用户对电信服务质量的投诉当作宝贵的资源，认真听取社会各界和用户的意见，通过受理和调查处理用户的投诉，及时发现电信业务经营和服务上存在的问题，积极完善经营管理，努力做到依法经营和诚信服务，不断提高电信服务质量。

电信用户认为自己的权益受到侵害，依法向电信运营企业投诉或向政府主管部门设立的用户申诉受理机构申诉，或直接向司法机构提出诉讼，要求保护自己的权益不受侵害，是法律赋予用户的权利。按照“执政为民”的执政理念和我国现行的法规和政策规定，只要用户是依法维护自己的合法权益，申诉理由充分，要求合理，符合相关法律、法规和政策规定，其所反映的问题一定会得到及时、有效的处理，用户正当权益会受到保护。

目前，政府电信用户申诉受理机构在实际处理用户申诉的过程中，也发现与构建和谐社会不相符的行为，如少数用户和社会人员在申诉电信服务质量问题时采取过度维权的手段，无视相关法规和政策规定，以申诉电信服务质量为由向电信运营企业索要少则上千元、多则几万元甚至几十万元的高额赔偿，有的还提出安排就业等其它过分要求，不予满足就长期纠缠不休或采取其它不当行为，严重干扰电信运营企业的正常工作和经营活动；有的社会人员利用政府加强监管和企业加强对服务质量监督考核，以及基层电信运营企业担心产生越级申诉的心理，不断寻找电信运营企业经营管理中的漏洞和短信息服务类业务中存在的问题，相互串联、故意踩陷、提出无法律依据的高额索赔要求。据了解，有人每月能从中获得少则几百元，多则几千元甚至上万元不等的收益，把投诉电信服务质量问题当成了牟利的“职业”，动辄就以向信息产业部申诉或通过媒体曝光来要挟基础电信运营企业，迫使企业给予其高额赔偿或满足其个人的其它要求。这些人员还在互联网上交流踩陷之路和索赔经验，公开散布：“蛇有蛇道，鼠有鼠路，这就是我们的生财之道，我们就靠它养活了。”更有所谓的“有识之士”，还私下办起了“电信用户申诉代理公司”，不断地代他人投诉或申诉电信服务质量问题，向电信运营企业索要高额赔偿，然后与真正的用户分成，从中非法牟利。当上述行为在政府电信用户申诉受理机构得不到支持时，他们还颠倒黑白、混淆是非，诬告电信用户申诉处理人员行政不作为、不执政为民、态度有问题等，甚至长期无理纠缠和骚扰，影响政府申诉受理机构的正常工作。

笔者认为，上述非正常申诉者的行为已经超出法律许可的范畴，有敲诈勒索之嫌，而这类人员已经不属于正常使用电信业务的用户范围。《中华人民共和国民法通则》第五十八条规定，用户“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；以合法形式掩盖非法目的的”，属无效民事行为。《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条规定，“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。”故少数人非正常消费行为的知假买假，故意踩陷，以申诉电信服务为名，索要没有法律依据的高额赔偿和提出的其它要求，应属于无效民事行为，政府申诉受理机构无法支持。

涉及用户申诉受理几个具体问题的意见

针对处理用户申诉工作中暴露出的上述问题，笔者认为有必要公开阐述自己的观点和意见，为促进营造和谐的电信消费环境作一点贡献。

首先，用户申诉电信服务质量问题，应符合《中华人民共和国电信条例》和信息产业部颁布的《电信用户申诉处理暂行办法》的规定和条件。申诉人必须是与所申诉事项有直接利害关系的当事人，并有明确的被申诉人，申诉内容具体、事实清楚，申诉请求理由充分、符合法规和政策规定。

《中华人民共和国电信条例》和信息产业部颁布的《电信用户申诉处理暂行办法》等相关规定与我国制订的其它保护群众权益的法律规定是相辅相成、不相矛盾的，是保护用户权益工作在电信行业的具体落实和体现。

目前，解决消费者权益争议的途径有五个：

（一）与经营者协商和解；

（二）请求消费者协会调解；

（三）向有关行政部门申诉；

（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；

（五）向人民法院提起诉讼。

上述5个消费者权益争议解决途径，具体操作程序上有本质的区别：一是前三个解决途径属于通过调解处理促成双方达到和解的目的，不同于仲裁机构仲裁和法院的判决；二是向经营者和消费者组织投诉或向政府行政主管部门申诉，按规定不收取费用，而向仲裁机构申请仲裁和向法院提起诉讼，按法律规定要收取仲裁费或诉讼费；三是经营者的处理意见、消费者组织或政府申诉受理机构的调解处理意见当事人可以不接受不服从，可继续寻求司法途径解决。而仲裁机构的仲裁意见和人民法院的判决，当事人必须执行，终审判决不服从会强制执行。

正是基于上述区别，不同层次的解决途径有不同的权限，因此也就有不同的法规和政策规定，所以政府行政主管部门处理用户申诉的相关法规规定，申诉人必须是所申诉事项的直接利害关系的当事人，也就是直接与电信业务经营者签有业务使用合同的当事人。而相关法律规定，向仲裁机构申请仲裁和向法院提起诉讼可以委托他人，但要填报法院下达的委托书，履行委托手续。因我国尚未设立专门的电信服务仲裁机构，如果用户申诉走代理渠道和坚持代理他人申诉电信服务质量问题只能走司法途径，通过人民法院解决争端，政府申诉受理机构不受理不是直接利害关系当事人提起的申诉。

其次，电信运营企业应严格执行政策规定，对用户造成的利益侵害做到合理的赔付或补偿。电信运营企业在处理用户投诉时，应认真核查，真正弄清责任。如经核查，对确属由于经营管理疏漏、业务营销和服务过程中行为不规范；或违反协议约定、强行给用户订制业务、对用户消费存在诱导和欺骗行为，多收或错收费用，电信业务经营者负有直接责任的，应按企业承诺退还所收取的相关费用，严格按政策规定进行合理赔付或补偿，不应对用户投诉的处理推诿和拖延。

电信运营企业在受理投诉时应认真核实投诉人身份，避免受理代他人和冒名投诉的行为。如果确属没有正当理由的恶意投诉，笔者认为可以拒绝受理。对有证据能证明投诉人明知电信业务经营管理漏洞，知假买假、故意踩陷，有主动订制业务的行为，事后又不断以投诉电信服务质量问题为由索要双倍以上高额赔偿，从中牟利的，而所投诉的问题，经核查又确实反映企业经营和服务中存在一定不足的，企业应可以只退还所投诉事项产生的直接费用，使其基本利益不受损失，不应支持其不当牟利的行为。

政府设立的电信用户申诉受理机构要保护用户利益不受侵害，但不应该支持没有法律依据的高额赔偿和其它要求。现在，有的电信业务经营者为了避免产生越级申诉或个别用户的纠缠，常采取息事宁人的做法进行不规范的赔付，甚至通过高额补偿收买用户，造成很坏的影响，实际上是对不正当牟利行为的姑息和纵容，也是对国有资产和企业正当利益不负责任的表现。目前，社会上出现以投诉电信服务为“职业”、不正当牟利的告状专业户，不能说与此无关。电信运营企业应认真检查和整改，严格加强经营管理、规范营销和服务，避免工作疏漏和失误，也不要因出现问题，为了避免用户越级申诉或解决少数人的纠缠而进行不符合规定的高额赔付。无原则的高额赔偿既助长不正当风气的滋长，也不利于电信行业的健康发展。政府主管部门不会因经营者高额赔偿收买用户就放弃对其不规范的经营行为的监管和处理。

另外，在受理用户申诉过程中，如发现用户先行向相关基础电信运营企业投诉时，电信业务经营者已在规定时限内按相关政策规定作出妥善处理，因没有满足用户没有法律和事实依据的高额赔偿和其它要求，用户继而又向政府电信用户申诉受理机构提起申诉的，电信用户申诉受理机构应不予支持。“以人为本”“执政为民”的执政理念，要依靠制定和执行法律、法规来体现；完善的法律、法规是建设社会公正、诚信体系的保证；构建“和谐社会”，要靠政府、电信运营企业和广大电信用户共同履行法定责任，按法律规定和法定程序处理与解决问题来实现。只有这样才能营造和谐的电信消费环境，促进我国社会主义和谐社会的宏伟目标早日实现。(孟繁胜人民邮电报)