CNII网讯 由中国通信企业协会主办、人民邮电报社承办的“2006年中国通信业发展高层论坛”今天进入第二天，

大家下午好！

今天讨论这样几个问题：第一三网融合，或者讲数字融合，除了在技术、网络等等层面引起一些变化以外，在规制层面提出哪些新问题？从国际的发展趋势来看，数字融合对于规制提出哪些新要求？另外我们现有的规制体制能不能适应这样的要求？如果不能适应的话怎么办？

简化的数字融合描述，我们知道从1999年到现在已经7年了，实际上就像朱部长讲的，这种融合难以推进，这里边有政策的、人为的因素。但是数字融合它是一个不可阻挡的潮流，政策上、体制上、利益关系上可以延缓他的进程，但是不可逆转。因为在这背后不可遏制的技术进步在推动着，社会上这种巨大的需求在拉动着，不管运营商还是技术提供商经营压力、内在的动力在推动着他。既然这种技术给出了一种创新和增长、发展新的可能性，这样一种趋势是不可阻挡的，不可逆转的，我们要看到这样一种趋势不断地在冲击着现有的按照技术体制纵向分割所形成的传统的规制体制。

前段时间接受了国家信息办给的一个任务，从国际上看，数字融合在哪些规制政策领域带来了新的要求，我们梳理出来九个领域：一、市场准入；二、网络开放；三、技术法规；四、稀缺资源；五、内容监管；六、反垄断；七、消费者权益保护；八、公共利益的实现；九、规制对象和规制主体的变化。在规制层面提出了哪些新要求，我们看市场准入。市场准入是数字融合带来的新问题，核心是交叉竞争，跨行业竞争问题。从趋势上讲，规制政策有一个基本的着眼点；从国际范围看，基本的政策取向可以称为三个鼓励一个促进——三个鼓励：鼓励竞争、鼓励投资、鼓励创新；一个促进——促进发展，这是规制机构考虑市场准入时候的一个基本的出发点。从趋势和要求角度看，这种规制改革集中体现在许可证制度领域，对于基于许可证制度规制体制的国家来讲特别重要，我们的规制体制建立在许可证基础之上，这块动了以后会为交叉进入、交叉竞争具有牵一发动全身的意义。从总的发展趋势来看，国外许可证制度改革的总趋势是少管多放，具体表现：放松门槛进入的要求，降低门槛，减少严格发放许可证的业务种类，朝着更灵活、更具融合性的许可证审批转变，有的国家对许可证制度管理本身提出置疑，比如相当程度上放弃了事先严格的许可证制度改为事后报备制度，这就使得市场进入空间的自由度加大了，技术中性、业务中性是市场准入变化中一个非常值得关注的环节。

第二个重点网络开放，主要内容是网络接入和网间互联，其中包含了很重要的方面。非捆绑网元市场开放问题，从发展的趋势和要求上讲，规制者要依法为前面讲的进入和由这种交叉进入所带来的网间接入和互联设置相关的机制和具体程序，为网络开放所建立起来的机制和程序内容要点包括基于市场的自愿谈判、分析调节、仲裁和诉讼的机制，包括公正合理的互联价格、条件、期限要求，包括透明、公开、非歧视的程序，包括规制者对制度自身的监管和干涉设立行为的准则，网络监管政策主要着眼点是对主导运营商非对称监管，如果不是这样的话无法实现所谓的促进竞争这样一个政策的目的。

第三个重点内容监管，在我看来，我们梳理出来九项由于数字融合带来的规制政策领域的问题。在这些问题中间内容监管这方面的政策在数字融合中起到非常关键的作用，很多其他方面跟它都有关，比如市场准入，我们的电信运营商要转型，要变成综合的信息提供商，但是在转型过程中间势必涉及到内容监管的困境。长期以来电信运营商只管传输不管内容，这个行业对于跟内容监管有关的领域并不是很熟悉，但是你转型了，转型的过程就回避不了这样的问题，包括上午专家谈到的八卦的问题，以及朱部长讲到的黄、白、黑的问题，跟这个都有关系。再比如说网络开放，现在电信跟广电在网络开放中其中一个重要分歧是电信和广电是对等开放还是非对等开放，这个分歧反映在网络开放上，其实跟内容监管有关，本质是内容监管问题。或者说这个分歧是从哪来的？数字融合真的离不开内容监管，在实践中间，如果内容监管的规制安排、政策安排解决不好的话，你很难设想现实的融合能够在我们国家顺利地往前推，为什么？我们现在处在重大机遇期也好，矛盾突显期也好，在这期间党和政府一定关注舆论导向问题，这是回避不了的。如果由于融合在这方面造成了问题，或者这种问题到了一定程度，如何决策都得掂量掂量，这个是回避不了的。内容监管涉及到很多具体政策问题，我们梳理一下包括内容适宜性政策问题，包括是不是符合用户的需要，符合不符合法律和道德的要求，这里面有舆论导向主导权问题，有信息斗争问题；第二大类内容生产政策，其中一个重要因素是知识产权政策问题，知识产权一方面涉及到对知识产权拥有者、生产者利益的保护，另一方面也影响到信息或者知识的消费者的利益，是动态调整的利益权衡问题。在历史上我们国家不太重视知识产权，所以加强对知识产权的宣传、加强政策保护力度是必要的。如果片面了会带来一个负面作用，会加大知识扩散的成本，其实是动态调整的问题；第三类内容提供渠道，上午就有专家谈到将来手机会成为媒体，反映出来的手机不光是接收媒体，更具挑战性的是将来每个人可能都会成为发布者，个人博客的发展，你能说徐静蕾的博客不是媒体吗？她是全球最大的个人博客，每天有很多人访问她的网页，可以在下面跟帖，对一些问题可以展开讨论，像这种新兴的信息提供渠道怎么管？要不要管？谁来管？尺度怎么把握？在任何国家对于数字融合的规制机构来讲都是很典型的政策挑战。

第四个重点，规制对象与规制主体，从规制对象上看，我们梳理一下看到三个趋势：第一规制对象更加强调所谓轻度有限的规制；第二规制对象显示出将来这种规制要走向融合的规制；第三从纵向分裂规制走向横向分层的规制。轻度有限规制是以市场竞争失灵为前提的；第二依法规制；第三被规制的对象有清晰的边界，你要针对特定的业务，有清晰的特定范围，另外这种规制本身其实要创造条件，随着市场向有效竞争、充分竞争的方向发展，市场可以自我规制了，你就要撤出，这叫做轻度有限的规制。所谓融合的规制，从欧盟历史上可以看出，他们不再分广电的、电信的，他们用电子通信统一的说法把原来分属于广电和电信的纳入到统一的融合的框架内规制，从纵向分业规制对象走向横向分层的规制，物理层、逻辑网络层、应用层和内容层。今天在美国还在激烈讨论，在马来西亚已经变成了现实。规制主题也显示出融合的趋势，一方面独立机构在逐年增长，另一方面在英国、马来西亚等等国家规制的机构在融合。英国原来由五个分离的规制机构融合成一个统一的规制机构。为什么有这样的趋势？根本理由是说原来按部门纵向分割的规制体现不利于数字融合的发展，国际案例表明机构融合这种做法是可行的。回过头看我们现行的规制体现是不是能够符合这样的要求？在我看来是不适应的，这种不适应我们归纳成四个不：第一个不适应表现为规制政策不存在，由于数字融合这里面有很多新业务，比如P2P上的、个人博客上的流媒体他它该不该管，我们不可能事先对它做成政策安排，新业务出来了，很多空白领域没有政策，这是一个不适应；第二个不统一，原来广电的节目是严格的事先的审核，同样内容，由于发布平台不同，规制的尺度可以说是天壤之别；第三个规制政策的不协调，电信规制部门和广电的规制部门对于网络融合所产生的一些问题个人有个人的看法，且不说协调上的行政成本很大，很难，对统一的有说法的一些条款不同部门可能还有不同的解读，执行起来很难，特别是有恶性竞争的地方，两边人都打着依法行政这个旗号，一个政府不同的部门形不成协调的政策，这怎么能够推动数字融合顺畅地往前走呢，不存在、不统一、不协调最后导致的结果是不确定，政府不能给投资者清晰地信号了，就加大了在开发新业务时候的风险。所以我们说影响融合的关键不在于技术，集中表现在政策层面，但它深层原因还是纵向分设的监管体制，核心问题是部门利益问题。解决思路也很清晰，就是要以机构融合来突破，促进数字融合，成为顺理成章的选择！

这样是不是抹煞了广电和电信的区别，我说不是，有专家分析了在融合情况下广电和电信的区别还是存在的。美国《通信法》中有专门条款，对不同内容有不同规定，比如市场准入、管制等等方面都有专门的条款，对美国案例不能片面解读，即使有区别，仍然可以按照统一的法律框架纳入一个统一的规制机构下面规制。融合才能形成协调的政策，有同志说现在是统一政府下面分属不同的规制机构规制，和你建立一个统一的机构下面分设不同的分支规制还是没有什么区别。我认为区别很大，部门分设时候内容监管层面上的广电和电信的区别很自然地传导到网络层和业务层，以内容监管上区别的要求为理由，阻碍网络层、内容层甚至技术层的融合，如果纳入到一个统一的规制机构中间规制，不光能够减少内容层对网络层和业务层阻力的传导，而且对内容本身也容易形成协调的政策，必须打破部门利益限制。要跨出这一步其实是很重大的决策，需要权衡。在中国需要最高层下决心，需要进行民主决策，但是有一条，我们不能以说数字融合条件不具备作为借口，条件不是等来的。在这个问题上必须有紧迫性，我建议大家看看欧洲从1997年——2002年这几年政策发展走向，一开始时候认为数字融合还没有紧迫到非得对现有的规制、体制动大手术的程度，所以它放了放，2002年开始情况不一样了，狼来了，它放在国际竞争的背景下看待这个问题，因此毅然决然的动了手术，我们也应该用一种全球竞争的视野看这个问题。在它们政策转变中有一条很重要的思路，全球化市场。如果在这个问题上你的利益调整不好，你的规制政策不利，那么国际的投资、创新就会转移阵地，就会走到别人那去，这是一个全球的市场，在这个问题上我们应该有这样一种紧迫性。

总体来讲，以机构融合为突破，促进三网融合（数字融合），我个人觉得在我们国家这是一个很关键的选择。不同部门，年复一年的出一些相互不协调的政策，在这种情况下很难形成统一协调的行动，以机构融合突破，远符合融合的大趋势，这也是形成协调政策的一个现实前提。

我就说这些，谢谢大家！(中国信息产业网)

【相关专题】

2006中国通信业发展高层论坛