海外推进三网融合
随着信息技术的快速发展和社会信息化需求的增加，包括固定网和移动网的融合，通信网、互联网和广电网的融合以及下一代网的产业融合已经成为产业发展的主流趋势。为适应融合发展的需要，国际上许多国家和地区在电信、广电和互联网监管体制和政策上不断争论、探索和完善，对我国三网融合有重要的启示意义。国际上推进三网融合最重要的政策是：网络与技术中立；业务双向进入；重视内容监管，但对互联网和广播电视节目内容监管力度不同。在具体做法上，各国和地区由于体制和国情不同则各有侧重。
确定网络与技术中立原则
无论是完全融合的监管体制还是`相对融合的监管体制，都坚持网络与技术中立原则，允许运营商自行选择相应的网络传播内容。欧盟监管框架指令认为，无须考虑传播内容的种类，而将“电子通信网”定义为“广播与电视网以及有线电视网、卫星网络、固定（电路交换和分组交换）网络及互联网，移动地面网和电缆系统在内的电磁手段传输信号的其他资源”。基于这一要求，无论是建立完全融合体制的美国，还是建立相对融合体制的法国、德国等欧盟国家都已经将其转化为国内法律。中国香港地区在修订《广播条例》和《电讯条例》时，对网络设施的监管也进行了统一梳理，将原来属于《广播条例》规范范围的广电网络设施纳入《电讯条例》进行规范，从而确定了网络及技术中立的内容监管原则。
业务上允许双向进入
业务融合是三网融合的表现形式。很多国家和地区，在原属于电信企业经营的业务和原属于广电企业经营的业务层面已经允许电信与广电的双向进入。其中，对电信业采取促进竞争开放的放宽准入办法，但对进入广电业的准入相对严格一些。从立法上来看，分两种情形：一是立法明确规定双向进入，同时对电信业采取竞争开放监管办法，对广电业的准入相对严格一些。如美国1996年《电信法》修改后，允许电信运营商与有线电视运营商相互进入，经营电信业务无需获得许可，经营有线电视业务需获得许可。产业间的双向进入只是三网融合的一个前提条件。美国的有线电视公司和电信运营商都可以提供话音、数据和视频业务。但由于本地特许制度的存在，电信运营商提供有线电视业务需获得地方政府的本地许可证。2006年12月，FCC修订了本地特许制度，消除了进入本地电视市场的障碍，改善了电信公司开展IPTV的大环境。中国香港地区《电讯条例》和《广电条例》都允许电信与广电运营商进入对方市场。二是有的国家和地区虽然没有明确的法律规定，但实践中已经实现双向进入。如德国实行网络和内容分别管理的体制，网络由联邦网络监管局管理，内容由各州独立媒体管理局监管，而对既涉及网络又涉及内容的三网融合问题，联邦和州政府都没有专门的法律规定，但无论是广播公司还是电信运营商都在经营融合业务。
需要说明的是：在对融合性业务形态的监管方面，广电企业和电信企业都可以经营，但不同的国家和地区对其采取了不同的监管措施。有的国家和地区制定了统一的融合类业务监管法律。如加拿大1999年颁布《新媒体豁免令》，将“新媒体”定义为“利用互联网传播广播电视的媒体”，并规定利用互联网传播广播电视（IPTV）可以免于申请许可证。日本2002年出台《电信业务广播法》，保证了通过电信宽带网络顺利传输电视节目，推动了IPTV业务的发展。德国、新加坡等国家将IPTV等融合性业务作为广播业务监管，适用于广电法律，但是允许电信企业经营。
对互联网和广播电视节目内容监管力度不同
各国和地区普遍重视内容监管，并有一些共同的价值取向，例如关注个人隐私权和未成年人保护等。同时，由于意识形态、历史传统和社会发展阶段的差异，各国内容监管范围也有明显的不同。除了传输的内容管理之外，各国和地区还非常重视视听内容管理。国际上对于通过广播和有线电视网络传播的内容监管普遍要严于对于通过互联网等电子通信网络传播的广播电视内容。各国和地区普遍将节目内容的监管分为两个方面，一是互联网内容监管，二是广播电视节目内容监管。对于互联网上传输的内容和广播电视节目内容实行不同程度的监管，对于互联网上的内容监管较为宽松，而对于广播电视节目的内容进行严格的监管。如美国电信法，对广播电视节目内容监管进行了详细的规定。在互联网内容管理方面，通过技术手段实行分级制，不直接干涉互联网上传播的内容，倡导行业自律。
海外IPTV如火如荼
海外IPTV的发展如火如荼。2006年，全球IPTV用户数达到360万，业务收入近10亿欧元。其中排名前三的运营商分别是中国香港电讯盈科，占市场总量的18.2%；法国电信，占16.8%；法国Free Telecom，占14%。其中，法国电信明确提出要通过IPTV业务，完成从网络接入到服务接入的角色转变，最终目标是将用户接入全新的服务世界。即使是那些刚刚开始建设运营IPTV业务的海外电信运营商也非常看好这一业务，把IPTV业务作为重要的战略任务。例如DT在2006年才推出该业务，就明确提出要在2010年发展150万用户。
国外发展IPTV的主要经验值得借鉴。IPTV在欧洲的发展情况要好于美国。最新的数据表明，欧洲的IPTV用户数将由2006年底的290万增长到今年年底的560万左右。其中FT的IPTV用户数在2007年第一季度增长近20万，2007年3月底达到78万。此外，西班牙电信的IPTV用户数也达到30万左右。2007年3月底，Verizon的IPTV用户数达到35万，其中第一季度增长了14万。AT&T于2007年3月底在遍布全国的15个城市开始推出IPTV业务，试图通过四重打包业务来吸引用户。在IPTV业务的发展上，欧美的电信运营商采取的是电视节目+VOD业务，包括EPG、视频点播、个人视频存储、电视上网和收发邮件、视频游戏、地图等增值业务应用。
开放的政策
在政策方面，取消限制电信进入广电领域的政策。实践证明，这不会影响电视行业的发展，而且能够加速三网融合的趋势，促进行业的共同繁荣。目前，IPTV国外发展最好的地区和运营商都是政策限制最少的。中国香港现行的广电和电信管理体制相互融合，并没有专门的IPTV管理政策，只是把IPTV业务作为收费电视业务进行监管，没有给IPTV的发展造成很大的障碍，直接促成电讯盈科成为目前全球最大的IPTV运营商。法国、德国、澳大利亚、荷兰、加拿大等国家政府都允许电信运营商建造和经营有线电视网络，监管政策相对宽松。法国成为全球最大的IPTV用户国家，有超过5家电信运营商提供IPTV业务，其中法国电信的用户数已超过60万。
捆绑盈利模式
从国外发展IPTV的经验看，绝大多数电信运营商是采用电视捆绑应用业务。发表多重打包来吸引用户，即利用宽带接入网络，集互联网、多媒体、通信等多种技术于一身，向家庭提供多种交互式多媒体和通信服务，以突出IPTV的互动性。美国Qwest Cmmunications公司首先向Phoenix地区的用户推出基于VDSL技术的IPTV业务，为用户提供互联接入、话音业务和250多个电视频道整合一体化的电信服务；法国电信、英国电信等均是如此。可见，要发展IPTV业务必须走开发连接性业务和应用型业务之路，结合TV业务，发展多重打包，才能提高与数字电视的竞争优势。
广泛深入的合作
培育好价值链。IPTV价值链包括电信运营商、终端供应商、内容提供商、内容监管者以及应用平台厂商等，任何一个环节的问题都将影响到最终的用户体验。电信运营商凭借着巨大的潜在客户群体、先进的传输网络及其完善的收费渠道等优势，在IPTV的产业链中处于核心位置，应争取主动权。在价值链中最主要的是与内容提供商（主要是广电）之间的关系。要获得大量节目就必须依靠内容提供商。国外运营商目前采取的主要方式就是与一些著名的电视台、内容制作商签订各种内容提供协议，保证获得足够、精彩的内容。电讯盈科就成功地吸引了30多家著名的内容供应商，开设了包括免费和付费电视在内的上百个频道。电讯盈科为了保证节目的多样性，与不同的内容提供商签署合约，服务刚推出时便可以提供23个频道，其中很多频道都是在香港首播的。法国电信则主要与传统的电视业务提供商TPS和Canal+合作，通过联合运营的方式开展IPTV服务。从2005年第四季度开始，法国电信推出了“法国电信电视套餐”，为用户提供“一站式”IPTV服务；法国电信IPTV主要提供实时电视和VOD服务，用户通过ADSL接入法国电信的合作伙伴TDS、Canal+、CANALSAT的数字电视节目以及数字地面电视频道，所有的IPTV用户只与法国电信签合同，不必和其他内容提供商打交道，而其他的内容提供商只是法国电信的合作伙伴，不直接面对用户。使价值链上的最终用户不外流，是电信运营商控制整个价值链的基础。国外运营商主要采用内容提供商、设备提供商等与用户隔离的方式，法国电信、电讯盈科等电信运营商都采用了由自己直接面对用户的方式，防止用户直接与内容提供商接触。
三网融合要走自己的路
“三网融合”并不必然过渡到“三网合一”，在可预见的将来，广电运营商和电信运营商将在电视、电信业务的不同整合上展开激烈竞争，但是，没有一个平台能够在融合中让其他运营商处于非常劣势的竞争环境。推进三网融合需要转变监管思路，改变重监管轻发展的传统模式，坚持政府监管和市场机制并用，政企协同，不断创新，走出一条适合国情的改革之路。
监管体制必须符合国情
信息技术持续快速发展奠定了三网融合的基础，但是，国际三网融合实践表明，制度和体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。我国三网融合的推进工作在实践中取得了一定的进展，但相关体制和政策仍然不适应三网融合的需要。一方面，非广电企业无法申请到以电视机为接收终端的《信息网络传播视听节目许可证》、电信企业只能与上海文广等少数几家获得IPTV、手机电视牌照的企业合作，节目源的垄断阻碍了三网融合的发展。另一方面，广电企业也未开展电信业务。出现这些现象的深层原因主要是体制和政策问题，尤其是禁止双向进入的政策为三网融合设置了紧箍咒。同时，由于改革不同步等原因，到目前为止，广电网台分离等改革仍然不到位，在经营性环节没有引入市场竞争，也是目前三网融合难以深入推进的一个重要原因。因此，需要加快体制改革，打破部门主义，推进制度创新。
不断创新内容监管
文化和媒体属性是广电的内在性质。三网融合确实改变了广电与电信相互隔离的外部关系，包括相互进入传统上属于对方的业务市场，但他们各自独立的内在特性依然存在。一是广电具有鲜明的二元价值目标，即经济价值和文化价值。欧盟绿皮书指出，对电视的行政管理主要是为保护观众的文化利益。广电的行政管理不可避免地牵涉到文化和经济因素，这与电信的行政管理有显著不同。在具体实践中，电信或者网络监管机构、部门主要负责网络及其上面的传统电信业务监管；而广电或者媒体监管机构、部门主要负责监管内容，而不考虑是何种网络传输的。二是各国和地区对经营广电业务与经营电信业务规定了不同的准入条件。
坚持广电的文化和媒体属性需要不断创新内容监管的手段与方式。我国对文化和意识形态管理非常重视，也在不断创新内容监管方式和手段。我国传统的内容管理部门是根据内容产业的不同门类进行设置的，包括文化管理部门、广播电视电影管理部门、新闻出版管理部门以及教育、卫生等部门。我国对部分内容产品管理界限模糊，部门之间存在职权交叉。信息网络尤其是互联网的内容管理需要延续传统内容管理好的经验，并将其进行延伸，明确并合理分工内容管理相关部门的职责，减少甚至消除灰色地带或者交叉地带。对内容进行分类管理是内容监管手段和机制创新的前提。这就需要加大文化体制改革力度，对于面向网络的广播电视节目集成和播出，可以区分公益性、经营性节目，逐步探索制播分离，引入市场机制。
充分发挥市场机制的作用
市场机制是推进三网融合的制度基础，美国、欧盟各国等都已在电信市场上实现了竞争。各国和地区还对广电体制进行了改革，将公共管理和市场运作区分开来。我国各地广电部门产业链各环节的运营主体不同程度上被体制所制约，各环节主体之间的合作关系仍然依靠主管部门的政策文件来确定和维系，广电系统正面临市场机制的内在压力。同时，目前关于电信与广电禁止互相进入的提法，为融合类业务又设置了市场壁垒，抑制融合业务商业模式创新和市场机制作用的充分发挥。
充分发挥市场机制的作用，也是广电和电信相互合作的内在要求。广播机构和电信运营商可以通过合作伙伴的方式开展网络融合业务，无需在不熟悉的领域开拓业务。当前我国广电与电信企业在产业发展、利益共享、优势合作的前提下，在资本、业务等各个层面进行了一些市场合作实践，但是，创造产业共赢的合作局面，仍然需要继续充分发挥市场机制的作用。
建设和完善宽带基础设施
为适应融合的发展，很多国家和地区都允许相互进入，但是，由于宽带基础设施建设等情况不同，广电和电信企业相互进入效果差距较大。近年来我国广电系统加强了网络双向和光纤入户的改造，在先进宽带网络基础设施的基础上，在宽带基础设施改造完成后，在相关业务尤其是VoIP上更具优势。我国电信企业要加快下一代网络建设，并实现光纤到户。所有这些将对三网融合有重大推动作用。
总之，三网融合是必然趋势，政府应该调整对IPTV的管制，尽快实现双向开放；加大对盗版的打击（盗版严重影响了VOD等数字视频节目的开展）。运营商加速网络改造升级，找出网络对高质量、高带宽视频节目的支持能力，特别是在接入网内通过“光进铜退”或者FTTH实现高速接入。在IPTV内容上应整合视频通信平台，使之能够统一支持家庭监视、图像通信和IPTV业务，并组织开发有吸引力的应用内容。IPTV内容和网络的各个参与方——电视台、电视网络公司、电信运营商、管制机构都以更加开放合作的心态来看待网络与业务的融合，共同推进节目内容数字化、电视内容与网络分离、双向对称开放等工作，IPTV才会有更好的发展前景，三网融合才会有好的起步。
（本文作者单位分别为乐山市通信学会、乐山市电信分公司）
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(郑大永 郑宏剑 中国电信业)
