欧盟电信改革打出重拳

重拳一：创建泛欧监管机构

为了让电信业充分发挥自身潜力，推动经济增长，为消费者提供更好的服务，欧盟亟待打造单一的电信市场。虽然现行的电信监管规则已经开放了成员国的电信市场，引入了竞争，但主要障碍依然存在。因此，欧盟委员会建议成立“欧盟电信市场管理局”，以尽快培育出一个“无国界的泛欧电信市场”。

——打破“技术无国界但市场有边界”的怪圈

虽然欧盟2002年颁布的电信规则取得了成功，但27个成员国互不相同的监管体制使得运营商很难提供泛欧或跨国的服务。在执行欧盟电信规则的具体方式上以及在监管的效率等方面，各国的情况也大相径庭。

成立“欧盟电信市场管理局”的目的主要体现在以下三个方面：提高欧盟电信监管的质量和一致性；强化各国监管机构与欧盟委员会之间的合作；在泛欧电信业务的监管问题上提供专门的意见。

——欧洲监管者组织步履维艰，机构改革势在必行

现有的欧洲监管者组织（ERG）成立于2002年，由各成员国监管机构的负责人组成。ERG在推动27个成员国统一执行2002电信规则的过程中一直步履维艰。在跨境业务（如VoIP、移动终接费和手机漫游费）等重要问题上，由于各国监管机构意见不一，该机构常常无法作出促进竞争和符合消费者利益的重大决策。毫无疑问，当前的机构设置亟待改革。

新的独立机构——欧盟电信市场管理局将以欧洲议会和欧盟部长理事会共同批准的法律为依据。从2010年起，该机构将把各国监管机构的专业特长与欧盟委员会管辖单一市场的权力整合在一起，帮助成员国监管机构和欧盟委员会协调、统一各国的监管实践，促使成员国电信监管更趋一致、更为迅捷。这不仅有利于加强部分“弱势”成员国监管机构的实力，也可以让欧盟委员会从成员国监管机构的专业特长中受益，从而实现优势互补。

——新机构的职责与运作方式

欧盟电信市场管理局将作为一个独立机构，直接向欧洲议会负责。其主要职责包括：确保27个成员国监管机构以共同的指导原则为基础，作为一个高效的团队运作；协助欧盟委员会制订有关单一市场的政策措施；密切监控欧盟统一紧急救助电话（112）的使用情况；在频谱、码号等稀缺资源的使用权方面，出台积极举措，促进跨境业务发展，确保泛欧运营商的服务在整个欧盟范围内使用单一的区号；处理网络与信息安全事务。

新机构下设一个“监管者理事会”和一名“首席网络安全官”。“监管者理事会”由一名执行理事负责管理，成员来自27个成员国监管机构，执行理事的任期为5年。该理事会将通过投票方式作出决策，其所有的活动都必须符合欧盟的整体利益，同时要公开透明地进行。“首席网络安全官”则将负责协调新机构中与安全有关的各项工作。

——为“扩编”后的欧洲打造公平竞争环境

自2002年欧盟电信改革以来，12个新成员国加入欧盟，进一步加剧了欧盟电信市场监管的差异性，因为在大多数新成员国中，国有运营商仍处于垄断地位，而独立、健全的国家监管机构也远未建立起来。

新成立的欧盟电信市场管理局将努力确保：在“扩编”后的欧盟，电信服务仍可以在基本相同的条件下开展和使用。这将为整个欧洲提供一个公平竞争的环境，消费者最终也将从中受益。

重拳二：引入“功能拆分”推动竞争

欧盟认为，今天，前国有垄断运营商凭借当初利用纳税人的钱建设的网络设施，仍处于“结构性主导”地位，占有一半以上的市场份额，基于网络设施的竞争仍显不足，不仅抑制了竞争，也妨碍了欧盟单一电信市场的形成，有必要改变这一现象。而网络开放等监管措施在维持竞争、保护消费者方面将继续发挥重要作用。

在欧盟宽带市场上，传统运营商的市场份额达55.6%。在许多成员国，这个数字甚至超过了60%，比如波兰（60.2%）、马耳他(61.3%)、意大利(64.8%)、丹麦(65.1%)、德国(66.7%)、芬兰(69.1%)、葡萄牙(70.1%)、卢森堡(84.8%)和塞浦路斯(89.89%)。由于价格上缺乏竞争，网络选择又少，消费者的合法权益受到损害。

在固定电话市场上，基于设施的竞争也处在早期。截至2006年7月，欧盟仅10%的用户使用竞争性运营商的固定电话网络。

本次电信改革将赋予监管机构一个新的政策工具——功能拆分。该措施的含义是：现在的大型电信公司将运营业务分拆为两部分，一部分投资并运营国家电信基础设施；另一部分在网络上提供服务，和其他公司一起竞争。也就是要实现电信服务与网络基础设施运营分离，但允许保留所有权不变。“功能拆分”可以防止电信巨头利用其对基础设施的控制排挤新的竞争者，从而有助于促进电信服务市场上的竞争，让消费者拥有更多选择。

当其它监管举措仍无法保障“非歧视原则”之时，监管机构将有权对主导运营商实施功能拆分。目前，瑞典、意大利和波兰正在对其国内的主导运营商进行功能拆分，而英国已先行一步。在2005年9月英国电信被功能性拆分之前，英国的非绑定接入线路只有10.5万条，拆分后上升到300万条。最近，欧洲监管者组织已经表示支持功能拆分这一提议。

功能拆分对电信运营商的市值也有积极的影响，例如，自2005年9月被拆分后，英国电信的股价有所上升。

重拳三：制订新的频谱管制规则

无线技术的快速发展，尤其是各种移动应用，对无线频谱的利用提出了更高的要求。在欧盟，依赖无线频谱的电信服务总值已达2500亿欧元，约占欧盟年度GDP的2.2%。

但是，在现行的频谱管理体制下，有关决策大多由成员国政府作出。这些决策往往比较“官僚”，并且不以效率和市场需求为导向，结果导致成本上升，市场机遇错失，无线宽带等新技术的采用步伐也因此被拖延。

本次欧盟电信改革将通过以下途径使频谱管理更为有效：强化技术中立和服务中立，不再规定某一频段仅供某项技术或服务使用；开放更多无须获得许可即可使用的频谱；允许频谱二级交易；建立更高效、更统一的泛欧无线系统授权体系。

在欧盟层面上更有效地管理频谱不仅有助于促进创新，创造就业机会，提高生产力，也可以使人们以更低的价格享受到新技术的便利。据测算，有效地管理频谱将使欧盟的GDP提高100亿欧元。

2012年，随着传统模拟广播在欧盟全境关闭，转为数字化，宽带普遍接入、新的移动多媒体业务和高清电视都将变为现实。数字电视转换将使原先为传统电视保留的一些高质量频谱得到释放，供其它创新性的业务使用。欧盟委员会认为，这是欧洲社会与经济发展所面临的一次不容错过的机会。仅仅在英国，这些频谱在今后20年内的价值就预计达75亿至150亿欧元。如果将欧盟所有27个成员国合起来计算，这个数字将非常巨大。但是，全欧洲必须统一行动，才能让传统电视腾出的这些频谱充分发挥其潜力。

数字电视转换为宽带通信无线接入提供了一次难得的发展机遇。无线技术通常是解决边远和农村地区宽带覆盖的最佳方案。目前，欧洲的平均宽带覆盖率只有72%，一些国家的数字鸿沟问题甚至日趋严重，比如意大利城市宽带覆盖率是100%，而农村地区只有50%。新型无线宽带应用的潜在社会与经济价值不可限量。

另一个有可能从数字电视转换中觅得发展机会的是移动多媒体服务。此类服务是移动电话网络和陆地广播网络实现融合的主要切入点，包括手机电视、卫星广播和远程医疗救助等。这些业务的发展潜力巨大，以手机电视为例，到2011年，全球手机电视用户数预计将达到2亿～5亿，市场价值预计将达到70亿～200亿欧元。

欧盟认为，频率无国界，欧盟成员国绝不能对同一资源实行不同的体制。目前，欧盟对新型无线技术的投资也大都是在整个欧洲乃至全球范围内开展的。因此，欧盟若想抓住这次千载难逢的机遇，就必须统一行动，步调一致。这不仅有助于刺激投资，打消投资者的顾虑，而且也有助于推动新业务在欧洲大陆迅速普及。

(许素文张晓栋人民邮电报)