电信监管的昨天今天明天

□ 山西省通信管理局副局长刘茂先

本世纪初，中国电信业发展的一座里程碑铸就，政企分开后新的省级电信监管机构——通信管理局成立了,由此揭开了区域电信监管凝重的一页。

昨天——起步入轨

当时“管什么，怎么管”成为首先讨论的问题。记得刚刚分开，我们就提出了“服务、协调、监管”的六字方针；提出了由微观工作向宏观工作转变，由企业一个点向行业一个面转变，由企业经营角色向政府监管角色转变，由被动适应向主动掌控的“四个转变”思维方式；提出了“转变思路、进入角色，收集资料、摸清现状，建规定制、理顺关系，加大力度、扎实起步”的工作定位模式；提出了政府监管重点在行业规划、市场准入、电信资费、电信资源、网间互联、电信服务、网络与信息安全、应急通信保障、通信建设市场管理等方面要有所突破。

2000年12月，全国电信发展史上一次最大规模的电信资费结构性调整成为政企分开后电信监管机构的第一次考验。就山西而言，涉及基本月租费、国际国内长途费、公用电话资费、计费结构调整、交换机软硬件调整、用户类别调整等问题，十分复杂，牵一发而动全身，稍有不慎就会引起震荡。就此问题的处理，我们从“跟着企业走”转向“跟着市场走”，妥善处理国家、企业、消费者三者的利益关系，将此次活动作为一次对电信监管形象的检阅。由此我们也得到启发：电信监管必须立足市场，立足消费者，立足环境营造才能有所作为。

从2003年开始，我们认真贯彻落实部一系列政策法规要求，并结合实际形成了“1236”工作法，即一个指导思想：总揽不包办，协调不替代。两个“982原则”：互联互通问题90%要求市县一级机构解决，8%在省级公司解决，2%在政府协调中解决；90%在企业层面解决，8%在政府层面解决，2%在司法层面解决。三级沟通平台：省、市、重点监控县互联互通例会制度。六项重点工作：中继扩容、网间结算、业务开放、网络安全、网间质量、争议调解等。这个工作法的推出，使政府监管轻松有效，混杂局面得到扭转。

综合治理，借势借力是推进政府监管工作更具影响力和推动力的有效方式。电信监管是一个新课题，新探索、新机构、新队伍，如何与社会契合，与其它综合部门配合，与人大、政协、消费者协会、新闻媒体等监督部门联合，如何借“题”发挥，借“势”生辉，借“力”光辉是我们应该探索的有效工作方式。比如在去年移动信息业务资费和收费行为治理与整顿工作开展中，我们在阳光下作业，在联合中推进，在整治中规范，有效整合社会资源，并尝试建立了“12345”工作法，即一个目标：建立规范的移动信息业务服务市场；两个切入点：运营企业管理和用户投诉处理；三不判别三要处理：不判别用户是有理由还是无理由，不判别是基础企业还是SP企业责任，不判别是管理原因还是技术原因，一旦用户投诉坚决处理；四项机制：通报机制，违规查处机制，媒体曝光机制，市场退出机制；五项重点活动：街头大接访，媒体互动，人大代表座谈，公开12300投诉渠道，企业高层管理者质询等，效果非常明显。用户投诉由活动开展初期2006年6月的200多件下降到去年9月的1件。推动建立了规范的移动信息业务市场秩序，维护了消费者的合法权益。

今天——接受洗礼

电信监管工作从无到有，从小到大，从不适应到逐步到位，经过市场洗礼和工作实践，在促进全行业科学发展上发挥着越来越重要的作用。

今天企业接受政府监管的自觉性和能动性在逐步提高，消费者渴盼政府有效开展工作的意识逐步提升，地方政府对整个行业发展的认可度逐步增强。然而，随着整个行业的快速发展，一些深层次矛盾逐步凸现：一是市场呈多元、多样、多变的态势，电信监管力不从心。目前就山西的情况看，基础运营市场6个省级公司，55个市级分公司，109个县区分公司（营业部），数以千计的业务代理商；增值业务市场山西发证的企业175家，全国发证入晋企业600多家；通信建设企业150多家，终端销售市场百花齐放，通信技术日新月异，通信业务五彩缤纷，通信需求成倍扩展，在此情况下，电信监管极不适应。二是电信监管组织架构呈瓶颈状态。目前全国电信监管只有部省两级，特别是省一级，呈现出小政府，大市场；弱部门，强企业的格局，严重不匹配。有的同志说，上面是一个大部，每个司局的每个处发一个文件就足够干的；下面是一个大市场，每个企业提一件事就足够受的；横向是一个大社会，每个地方政府相关部门招呼一下就足够忙乎的。而且，电信监管定位是裁判员，但在市县一级有运动员参加的各种竞技活动却没有裁判员，等问题发生了，却很难裁定，再加上监管队伍思想不稳，利益调整反差极大，监管主体原动力不足。三是电信立法严重滞后。2000年9月出台的《电信条例》，为政企分开后打破垄断，促进竞争，营造环境确是发挥了重要作用。但仅有条例已不适应。比如SP企业整治过程中开一张罚单找不到一条明确的条规依据；网络重复建设、资源浪费现象得不到很好扭转；与社会综合部门的事权划分长期交织不好解决；一些技术与业务的融合无法律保障推进等等。四是竞争结构严重失衡。移动一家独大，固话企业困难重重，整体市场形不成有效竞争格局，监管的有效性面临严峻挑战。五是监管手段严重匮乏。目前，通信新业务层出不穷，新技术、新功能不断推出，增值业务运营商数量很大，互联网快速发展，政府部门仅靠“人拉、肩扛、眼盯”的传统做法去监管高科技、高速度、高变化、高扩展的产业是极度的不适应，特别是目前整个行业移动化、宽带化、IP化和多媒体化的势头越来越强劲，相比之下，电信监管的手段越来越乏力。

明天——任重道远

当代著名经济学家求斯蒂格利米次提出：市场确实有非常大的力量，但取消一切管制市场同样无法运行。从西方国家电信改革发展走过的历程亦可印证，放松管制最终导致过度竞争，形不成有效竞争格局，直接影响一个行业的健康发展。

我国电信体制改革仅仅是一个初期，无论如何电信监管的客观性、专业性、高效性、独立性、透明性是不容置疑的。未来的电信监管只有强而有效，整个行业才能健康发展。如何做到强而有效，笔者建议应加强几方面的工作。

其一，重构电信监管体系。应结合我国电信发展的实际，尽快建立地市一级监管机构，确保一线运动场上有裁判员。可以整合社会资源，扩大监管队伍，强化监管职能。

其二，加强监管理论的研究与创新。电信监管是一个新生事物，理论指导实践是有效开展监管工作的动力源泉和生命力所在，应该与时俱进，加强电信监管理论研究，进而指导应用于实践。特别是目前对互联网的监管更加急迫。

其三，提升电信监管技术含量。互联互通监测系统的建设就是一个成功的范例。目前急需建设增值业务监控平台、互联网监控平台、应急通信指挥调度平台、电信资费与成本监测平台等，真正发挥“电子监管”的作用。

其四，推动电信体制改革，增强电信监管的有效性。当前重点解决市场竞争结构失衡问题，加快电信立法问题，新技术、新业务、新功能的创新应用规范问题，电信产业链、价值链扩展规范问题，与地方政府及相关部门职能交叉问题，推进国民经济信息化职责承担问题等，这些问题的不断解决，电信监管的有效性亦会不断深入有效。

(人民邮电报)