欧盟电信监管立法情况考察报告

□“中国-欧盟信息社会合作项目”电信监管与立法考察团

前不久，信息产业部就“中国-欧盟信息社会项目”电信法专题研究课题，组团赴意大利、比利时和罗马尼亚考察了三国的电信管制与立法情况，全国人大法工委、国务院法制办和信息产业部电信研究院的相关同志参加了考察活动。考察期间，代表团主要访问了欧盟委员会信息社会和媒体部门及部分国家的电信主管部门、电信监管机构和电信运营企业。同时，在意大利参加了为期两天的以“融合与改革”为主题的全球锋会；在罗马尼亚参加了罗马尼亚加入欧盟后电信管制机构第一次年会。经过考察，我们对欧盟及其部分成员国的电信市场、管制政策和法律制度有了比较全面的了解，其电信监管的制度设计和做法、实践经验对我们有一定的借鉴意义。

一、欧盟电信业务与市场概况

目前电信业仍然是欧盟ICT产业中最大的一个领域，2006年电信业在ICT市场总值中所占的比例约为44.5%，与2005年的44.4％大体相同。同时，在竞争驱使下，欧盟电信领域仍旧充满活力，新的运营商继续涌入宽带及IP电话市场，并不断提高其竞争实力。在新运营商的重压之下，传统固网运营商和移动运营商被迫制订新的战略，如投资宽带和下一代网络等，以期从内容服务等新业务中寻找到新的收入来源。此外，资费进一步下降，从1996年到2006年资费水平约下降了26％。但是，利润率却大幅下降，2006年电信业利润率为2.3%，较上年同期约4.2%的利润率下降1.9％个百分点。

（一）固话业务市场情况。目前欧盟固话业务市场主要呈现三大特点：

一是固话业务收入继续下滑。2006年，欧盟固话业务总收入约达830亿欧元，与2005年相比下降了约5%，下降的原因包括：资费进一步下降、VoIP业务的增加以及移动业务的替代性。同时固话业务仍旧是目前欧盟固网市场最主要的收入来源。

二是竞争加剧，主导运营商市场份额继续下降。自2005年10月欧盟实行号码可携带以来，到2006年底欧盟号码可携带使用率约达6％，大量新兴运营商进入电信市场，加剧了市场竞争。2006年欧盟主导运营商在本国市场上的份额继续下降，大量新兴运营商开始提供服务，但竞争仍主要来自其他大型运营商。到2006年7月约有2800多家固话运营商，数额较往年有所下降。

三是固话资费进一步下降。市场开放以来，欧盟固话每3分钟资费平均下降了约40%，2000年之后下降幅度趋缓，2000～2006年固话每3分钟资费平均下降了1.1%。

（二）移动业务市场情况。欧盟移动业务市场主要呈现以下三大特点：

一是移动用户数量和业务收入增速放缓，市场趋于饱和。首先是用户数增速放缓。2006年10月欧盟移动用户总数达到4.78亿，平均普及率首次突破100％，达到103.2％。但是，2006年较上年用户普及率增长数额比2005年同一数据降低了1.3个百分点，2006年这一数据为8.2％，而2005这一数据为9.5%。与此同时，欧盟移动电话业务收入增速也有所放缓，2006年较上年增幅为4.6%，低于2005年。增幅放缓主要源于资费进一步下调，2005年～2006年移动资费约下降了14％。其中，欧盟最新实行的强制运营商降低手机国际漫游费政策也初显成效，截至2007年8月份，欧盟手机国际资费下降了约60％。

二是移动市场竞争进一步加剧，各国竞争程度略有不同。移动市场不断吸引新的运营商进入，2006年欧盟移动市场竞争者由2005年的214家增长到290家。各国移动运营商数量中以英国和荷兰最高，分别达70家和60家。同时各国竞争程度也不同，奥地利和卢森堡移动运营商数量为两家。

三是3G用户数逐渐增加，数据业务收入不断增长。2006年3G用户数达4500万，从绝对数量上看，超过了日本（渗透率还是日本高），欧盟约10%～15%的移动用户使用3G手机。在成员国中，意大利的3G普及率最高，约为20%，葡萄牙、英国等国家的3G普及率也达到了较高水平。目前在欧盟提供3G业务的运营商约有70家。

3G用户的增长促使数据业务也不断增长，可提供的服务包括SMS、移动互联网接入，以及新闻、体育、可视电话等。在所有的数据业务中，SMS业务是移动业务收入的主要来源，虽然目前数据业务包括手机上网和音乐下载的贡献率还较为有限，但是近年已经有了大幅增长。在意大利甚至有运营商报告称其移动ARPU值中约有34％来自数据业务，数据业务显示出了强大的增长潜力。为了促进用户更多地使用数据业务，一些运营商采用数据业务包月的方式，这在一定时期内需要运营商拿出语音业务的收入来补贴数据业务。

（三）宽带业务市场情况。欧盟宽带业务市场主要呈现以下三大特点：

一是宽带继续快速增长，各国差距加大。到2007年7月1日，欧盟27国固定宽带用户总数达9021万，普及率达到18.2%,较上年同期增长了3.3%(2006年同期这一数据为14.9%)。

宽带增长最快的国家是丹麦和卢森堡，其次是荷兰、芬兰和英国等国家，较差的国家包括斯洛伐克、罗马尼亚等国家，2006发展最好与最慢的国家之间的普及率相差26.5%。而且这种差距有加大趋势，2005年这一数据为23.6%。随着WIMAX等新技术的进一步推广，这种差距可能将会缩小，届时城乡差距也将会缩小。

二是宽带市场竞争不断加剧，促进宽带市场的繁荣。新的运营商不断涌入宽带市场，2007年7月欧盟新兴宽带运营商所占的市场份额已从2006年同期的51.9%上升至55.5%；而在2005年7月这一数据为48.5%。

宽带快速发展为欧盟丰富的网上服务提供了保障。在欧盟，通过网络收发邮件、查找商品和服务信息、打网络电话和可视电话、下载音乐和游戏、在线听广播、在线看电视、在线阅读新闻和杂志、网上银行、政府在网上提供公共服务、电子商务等业务已经被消费者广泛接受。同时IPTV业务获得快速发展，预计2007年全欧的IPTV用户将从上年的290万增加至560万，用户收费则将从4.7亿欧元增加到10亿欧元。其中，新订户将有近百万来自法国。

三是宽带接入以DSL方式为主，FTTH及无线接入方式逐步增长。2007年欧盟宽带市场接入技术中DSL占到80.3%,占绝对主导地位，其他接入方式包括无线接入、电力线、光纤等只占19.7%。2007年10月DSL所占比例已经较上年同期的81.8%略有下降。此外，FTTH和无线接入宽带方式逐步增加，FTTH接入方式以瑞典、斯洛伐克等国增长较为快速，无线接入宽带方式在捷克和爱尔兰等国增长较为快速。

综上，总的来看，欧盟电信市场呈现四大特点：

一是竞争充分加剧，业务替代趋势明显。新的运营商包括广播电视提供商不断涌入通信市场是竞争的重要原因，同时由于技术的多样性和政策的灵活性使得传统的电信业务可以通过多种方式提供，因此业务替代趋势非常明显。而且运营商的竞争出现实现泛欧趋势，运营商并购活动频繁，2006年1～10月，涉及欧洲公司的并购交易总额约达到1.15万亿美元，超过美国。运营商开展并购的目的：实现泛欧战略，获得规模效益；完成从语音业务向数据业务的转型。

二是宽带发展迅速，应用水平逐步提高。2007年7月宽带普及率达到18.2%，较上年同期增长了3.3%。同时宽带应用更加广泛，融合业务不断丰富。分析其中原因，主要包括：为寻找新的增长点，运营商加大宽带网络投资；新的运营商不断涌入宽带市场，共同推动宽带发展；监管者及政府出台政策鼓励优先发展宽带，如一再降低本地环路非绑定接入线路和共享接入线路的价格；消费者需求不断增长。随着宽带普及率不断提高，宽带应用也越来越普及，在线服务越来越受欢迎。在欧盟2006年在线看新闻、听广播的人口已经达到20％，网上提供公共服务的人口覆盖率近40％。目前随着宽带的不断普及以及消费者需求的不断提升，如何开发质量更好的在线内容将成为摆在运营商面前的一大新问题。

三是电信收入仍以语音收入为主，新的业务有待开发。2006年中期欧盟运营商的非语音收入占总收入的比例仅为17.1%，略高于美国。这种现状对运营商尤其是固网运营商造成很大的压力，提高ARPU最重要的是要提高数据业务的收入，因此如何提供更为丰富的数据服务、吸引更多的消费者成为运营商的重要目标。

四是整体发展水平不平衡。多数欧洲国家电信市场饱和趋势明显（移动普及率首次超过100％）、发展速度减缓。但是同时少数国家如罗马尼亚、意大利的移动市场正处在快速发展阶段，2004年6月～2007年6月罗马尼亚的移动业务增长率达31％。同时在宽带市场上，发展不平衡的现象更是明显，而且有加大的趋势，如前文所述，2006宽带发展最好与最慢的国家之间的宽带普及率相差26.5%，而2005年这一数据为23.6%。因此，欧盟建立统一市场的道路任重道远。

二、欧盟电信监管框架及其发展动向

（一）欧盟电信监管发展概况

直到上世纪90年代，欧盟的电信市场仍然被国有运营商垄断。为了打破垄断，在各成员国电信市场引入竞争，欧盟于20世纪90年代建立了电信管制框架，从1998年开始，欧盟各国的电信市场开始了自由化的进程，1998年1月1日，欧盟15国除少数成员在市场准入方面保留一些限制外，宣布完全开放电信市场。

经过十几年的改革进程，欧盟的电信市场已经高度竞争化和国际化，完全不同于当初的封闭垄断时期。为了适应这种日益复杂的电信监管的需要，欧盟委员会于2002年确定了目前的管制体系，管制体系主要由五大指令文件构成，即《框架指令》、《授权指令》、《接入指令》、《普遍服务指令》、《数据保护指令》。新的管制体系有两个主要目的：一是促进电信市场的自由化；二是促进欧盟电信管制的一体化。2002年管制体系相对于1998年的管制体系做出了一些重大调整。第一，一般性授权原则代替了许可证制度。一般的运营商只需满足一般性义务，就可以进入市场，而只有被定义为具有重大市场支配力的运营商才承担特殊义务。第二，减少不必要的行业特殊管制（sectorspecific regulation），只有在竞争法不能解决问题的情况下，才能适用行业特殊管制。这就要求在引入行业特殊管制之前对市场进行分析，只有认定市场中运营商存在SMP的情况下，才可以引入行业管制政策。第三，建立了一系列制度安排，保证欧盟电信管制一体化，比如对SMP进行评估时，由欧盟委员会提出《建议》确定相关市场，制定市场分析和评估SMP的《指导》，成员国监管机构进行市场分析和评估SMP时应最大程度地参考欧盟委员会的《建议》和《指导》，各成员国监管机构应将市场分析及拟指定SMP运营商的决定通知欧盟委员会，欧盟委员会有权驳回决定等。

2006～2007年，委员会对欧盟2002年管制框架的实施效果进行审查，评估框架是否实现了促进竞争、形成欧盟单一市场、提高欧盟公民福利等主要目标。通过审查，欧盟委员会发现，2002年管制框架在技术和市场发展，特别在一些领域的竞争促进方面有了明显的成绩。电信对人们工作和生活的重要性大大超过了从前，经济和社会生活越来越多的依赖于电信服务和电信基础设施，电信业务和设施的发展已得到大家的广泛承认，这些发展包括VoIP电话的增长、宽带传输电视业务的迅猛发展。过去的20年，电信业务的价格平均下降了30%，竞争的引入全方位地提高了服务的标准，使得以前的垄断运营商越来越多的根据用户的需求提供相应的服务。从经济角度讲，电信行业是欧盟经济最重要的组成部分，每年的营业额达2900亿欧元，占欧盟就业总量的4%，电信行业收入占欧盟总体GDP的2%，电信行业收入增长速度超过欧盟经济总体的增长速度，2006年，ICT领域的价值达到6490亿欧元，电信行业的投资达到470亿欧元，基于无线频率的业务总价值达2500亿欧元。但是在几个主要的电子通信市场，仍然被一个或几个主要运营商所主导；在欧盟内部，仍然没有形成一个统一的电子通信市场，欧盟各成员国的管制方式依然千差万别。基于以上原因，欧盟委员会认为对现有的管制框架继续进行改革是必要的。由此，提出对管制框架的2007年的改革建议，建议围绕三个主要目标，即更有效监管、彻底形成统一市场、为欧盟公民更好地服务。

2007年欧盟电信管制框架改革的主要内容体现在以下几个方面：第一，显著放松市场管制，将需要管制的市场从18个降到7个，管制的焦点集中在主要的接入瓶颈，提高监管的有效性；第二，使国内管制机构更加独立和强权地提高监管的效率，强化管制机构的权力，赋予管制机构进行功能性拆分的权力，从而促进竞争；第三，通过优化无线频率管理，促进无线经济发展；第四；成立统一的欧盟管制机构，推动欧盟政策的一致性和可执行性，促进欧盟统一电信市场的形成；第五，加强用户权益保护，充分保障用户选择权和安全隐私权。

（二）2007年欧盟电信监管框架的发展动向

1.融合。目前在欧盟及其他发达国家，无论在消费和供给市场，融合已经在发生和发展。目前，欧盟的电信通信行业主要致力于围绕用户对融合业务的需求，创造更多的融合业务与应用，形成融合业务的竞争性市场。消费者正在通过不同的方式体验由运营商提供的多业务捆绑的融合性业务，这些融合性业务包括由互联网、电视、移动、固定业务组合而成的“三重播放”或“四重播放”。四重播放业务目前在欧洲大部分仍由传统的主导运营商提供，而有线电视运营商也在提供电视、互联网和固定业务捆绑的“三重播放”。管制机构和行业都着力于促进融合，并积极应对融合过程中出现的具体问题。管制机构在促进融合方面主要面对的问题是对频谱资源进行管理、促进基础设施方面的竞争以及内容管制。

欧盟多数国家已经进入市场成长和制度变革互动的新阶段，它们在推进网络融合进程中具有如下成功经验：其一，以法律法规先行来调整管理体制，避免管理体制对创新行为的束缚；其二，维持技术中立，激励社会多元资本投入，实现市场对技术的合理选择；其三，重点管制市场主导力量，创造公平竞争环境，提升资源配置效率；其四，对新技术新业务实施“轻手管制”，降低外部进入门槛。

2007年的管制框架改革建议，尤其体现了欧盟在加速融合进程方面的努力。欧盟希望通过欧盟层面统一的政策引导，加快泛欧的移动、固定宽带基础设施建设，进一步开放接入市场，打破接入瓶颈，优化利用无线频率资源等，促进欧盟融合市场的形成，让欧盟的消费者更多地使用融合业务。

2.欧盟SMP管制体系。2002年管制框架规定了受管制的18个市场，到目前为止，对18个相关市场进行的事先管制规则取得了如下成就：2000年以来，打电话的成本降低了74%;丹麦、荷兰、芬兰和瑞士这些实施有效管制的欧盟国家在宽带领域成为全球领先的国家，宽带普及率都超过了美国；主导运营商和新市场进入者在电信领域的投资非常可观，2006年达到了470亿欧元，维持了与美国基本相同的投资水平。但也有一些市场仍然没有实现有效竞争，主导运营商仍然控制了大多数的市场，欧盟主导运营商在固话市场的平均份额为65.8%，在宽带市场超过55%。这些市场是未来监管主要关注的市场。

新的管制框架改革建议取消对10个相关市场的管制，把剩余的8个中其中两个合并，因此需要各国管制机构进行市场分析的市场从18个减少为7个，从而简化了管制环境，降低了管制机构和企业的负担，使得欧盟委员会和各国管制机构能够把精力集中于那些关键的没有实现有效竞争的市场，如宽带市场。

欧盟认为，对批发市场的管制能够有效地保护用户的利益，因此，改革建议放松了对大多数零售市场的管制，普通的竞争法在这些市场适用。

3.功能拆分。功能拆分是欧盟对SMP运营商施加的管制义务的一种。

目前，在欧盟成员国很多市场仍然由主导运营商控制，尤其是固定电话市场，主导运营商的平均市场份额为65.8%；在大多数国家的宽带市场，主导运营商的市场份额超过55%，有的甚至超过65%；移动市场，运营商的数量仍然相对固定，而且趋势也是向集中发展。基于以上事实，欧盟委员会认为，欧盟电子通信市场以基础设施为基础的竞争环境仍然没有形成。因此，管制依然在促进基础设施竞争方面发挥关键作用，为了让所有新进入者拥有平等的接入权，欧盟委员会2007年新的管制改革建议赋予管制机构在需要的情况下，针对SMP运营商实施功能拆分的权力，欧盟委员会这一建议是在吸收了英国管制机构OFCOM对BT成功实施功能拆分基础上而形成的。

所谓功能拆分（functional separation），就是要求主导运营商将基础网络和零售网络部分分别管理，以打破网络接入瓶颈，从而保证所有运营商都能够平等接入网络。功能性拆分并不意味着所有权拆分，实在总体所有权不变的情况下对网络进行功能分离。功能拆分使得新进入者和主导运营商自己的零售部门能够基于相同的条件接入网络，避免对新进入者造成不公平歧视，以促进竞争，使得主导运营商和新进入者都有投资的动力，从而创造进一步放松管制的可能性。

英国已经引入了功能分离机制，在宣布功能分离后，英国电信BT的股价有所增长。当这项行动在2005年9月启动时，仅有10.5万非绑定的接入线路，而到目前，这一数字已经增长到300万。意大利、瑞士、波兰也正在考虑引入这一管制方法。

但是，对于功能性拆分措施，各国电信管制机构以及电信运营商的意见分歧较大，部分人士认同功能分离工具，但更多的代表对此持反对意见或者谨慎的态度。有观点认为该管制工具干扰了市场竞争，抑制了运营商的投资动机，并以英国的实践加以证明。在未实施功能分离之前，英国的有线方式的接入年度增长达到100％，但是功能分离实施之后，这一数字降低到23％。有关人士建议应当在市场力量和管制工具之间做一个好的平衡，以兼顾公平竞争与鼓励投资。总体看来，这一建议还需要欧盟层面的继续研究与探索。

4.频谱资源管制。随着无线技术的快速发展，市场对于频谱的需求越来越高，据欧盟统计，欧盟无线频谱业务的总价值约为2500亿欧元，约占欧盟GDP总量的2%～2.5%，经济价值和社会价值不可估量。但是目前传统的模拟电视占用着一批高质量的无线频谱，而这些频谱中只有50%得到了充分利用。欧盟一项新的研究表明，欧盟即将进行的频谱政策改革将会给欧盟GDP带来0.1%的增长。因此，为了挖掘电信行业的发展潜力，促进欧盟经济的发展，欧盟认为应该对无线频率这种重要的经济资源进行严格科学的管理，对现有的频率管理政策进行改革，以达到频谱资源效益和欧盟效益的最大化。因此频谱政策改革将是即将要进行的欧盟电信法案修订的重要内容之一。

欧盟即将进行的频谱政策改革重点应包括两点：一是为了提高频谱使用效率，促进竞争，为消费者提供更便宜、更好的电信服务，应该推动欧洲频谱交易的自由化进程，提高频谱管理的灵活性；二是为了高效配置频谱资源，并促进欧盟电信市场的一体化，应该在全欧盟范围内分配、交易频率资源。基于此，欧盟对频率改革提出了以下建议：

第一，频率监管应该更为灵活和具有弹性，尽量减少不必要的监管，监管限制措施(如牌照条件)应被限到最低程度，只在频谱被判定为对安全和身体健康以及公共利益有害时才给予限制，允许企业和市场自主决定某个段频率的最佳使用方式；

第二，强调技术和业务中立原则；

第三，允许频率二次交易；

第四，目前欧盟各国的频率资源由各成员国分别分配、管理，不利于欧盟统一融合性市场的形成，因此应在全欧盟范围内分配、交易频率资源；

第五，新的频率政策应该更有利于消费者自由选择合适的服务。

5.用户权益保护。在用户权益保护的制度方面，欧盟2002年管制框架下用户所享有的权利包括：通过要求运营商将信息和资费公开从而使用户享有充分的知情权；全欧盟范围内统一的免费紧急号码112，保护用户不受垃圾电子信息和恶意软件的侵害，隐私保护以及争议解决机制等。在普遍服务方面，欧盟政策框架要求在全欧盟范围内以可承受得起的价格为全体欧盟公民，包括残疾人和有特殊需要的人群提供基本通信业务。

尽管已经取得了上述成就，但用户权益保护方面的不足仍然存在，尤其在一些竞争不充分的市场，对用户并不一定划算，如宽带市场。很多欧盟公民不能换运营商，仍有10%的公民无法接入宽带业务。在迅速变化的市场环境下，为了保护用户权益，使得公民能够充分享受动态的、无国界通信市场创造的福利，拥有更多的选择，以低廉的价格享受更优质的产品，必须采取新的措施。因此，2007年管制框架改革对增强用户权益保护力度提出以下建议：

第一，更多的知情权。对欧盟委员会来说，让消费者享有更多的选择自由是有效竞争的一个重要体现。目前，欧盟34%的消费者认为，他们难以比较不同运营商之间提供的资费，很多消费者认为他们并没有从优惠资费中获得利益。比如葡萄牙的用户每年花费的通信费比他们预期的多出70亿欧元，如果他们对通信资费的计算方法足够了解，他们可以避免这些花费。因此，新的规则强制要求运营商必须公布与价格相关的所有信息和条件，以便于用户在购买产品前更容易地做出理智的选择。

第二，号码可携一日实现：根据欧盟新规则，为使消费者更快更容易地转换运营商，号码转换和激活的整个程序不能超过一个工作日。2006年，只有3140万移动用户能够享受这项服务。目前，固网运营商之间的带号转网平均需要8天，移动运营商之间5天，最有效率的国家有马耳他（1天），德国、奥地利和芬兰（3天）。在爱沙尼亚固定电话号码转网需要30天，斯洛文尼亚移动号码转网需要20天。

第三，提高紧急接入号112的服务水平：只要一拨112，紧急服务人员立即找到呼救人员的位置，新的规则同时要求112等紧急服务号码可以通过在欧洲的任何地方通过任何方式接入。新的欧盟电信市场管制机构将监控欧盟成员国呼叫者定位的进展情况，以及112号码推广情况，让全欧洲公民都知道这个号码。

第四，从国外接入免费电话号码：目前，跨国之间的免费号码和商业客服号接入还存在障碍，消费者在假期、国外工作期间无法接入公共管理的联系点，如健康和福利系统、公共事业系统、售前/售后服务系统等。欧盟新的管制规则要求要保障这些号码在任何地方都可以接入，如需付费，必须事先明确告知。

第五，提高为残疾用户服务的水平：新的管制规则要求为残疾人提供112等紧急号码的便利介入方式，在目前的电视频道上增加音频描述或手语。

第六，加强隐私和安全保护：在新的规则体系下，更强调安全和隐私的保障。如果运营商遇到安全问题，可能泄露个人数据，必须通知用户，便于用户预防。新的管制机构将采取措施对抗病毒和其他网络攻击。垃圾电子信息占据所有信息的40%～90%，malware病毒在全球范围内造成130亿美元的损失。新的规则将为对抗垃圾信息、病毒和其他安全威胁提供更好的工具。而且，规则明确要求将现有的隐私保护规则适用于使用智能无线标签（RFID）和其他类似设备的传输方式。

第七，更便利的接入网络、保障网络言论自由：为使因特网继续发挥创新和发展驱动力的作用，充分保障网络自由（net freedom）非常重要。新的规则要求运营商必须让用户及时和明确地了解使用业务的任何限制，允许他们转换运营商。如果没有其他选择，运营商不得限制或中断接入。

第八，用户参与规则制定过程：新的管制规则要求各国管制机构建立咨询机制，在制定管制政策、进行市场评估的过程中充分考虑消费者的利益。

三、对我国电信立法与监管的启示

（一）规则与时俱进,注重监管效率。

随着近几年通信领域的快速发展，特别是VoIP业务和IPTV业务的快速发展，现有的管制框架需要进行相应的修订，以适应目前行业发展的需要和消费者的利益。于是在2007年，欧盟委员会发起了对电信管制框架的回顾评估活动。在评估的基础上，委员会已经于2007年的11月13日发布了10份关于管制框架的改进建议，新的管制框架计划于2009年正式实施。新的建议中明确提出，为创造一个更好的、更有效的管制环境，应当取消那些已经过时的规则，比如取消本地环路非绑定的要求。当前我国电信新技术、新业务正在快速发展，市场的快速发展与监管规则的相对滞后已经成为制约我国电信市场快速发展的重要因素。应当加快电信管制规则的及时调整，以适应变化了的市场。特别是，要尽快出台《电信法》以及融合性业务的管制法律规则，为新技术、新业务的发展提供制度空间。

（二）出台有关规则，促进融合推进。

欧盟目前实行的2002年电子通信管制框架是融合性法律体系；同时，为了促进视听节目的顺利提供，欧盟出台了新的《视听节目无国界指令》（audiovisual without frontier）。欧盟认为，完善、发达的宽度基础设施是提供融合性服务的物理基础，因此极为重视宽带接入的普及，通过实施LLU、转售、比特流接入等管制措施推进宽带接入市场的竞争。尽管中国目前在三网融合问题上面临着与欧盟不是完全一样的问题，但是欧盟制定融合的管制框架、重视宽带设施能力的做法仍然值得我们借鉴。中国应当借鉴欧盟经验，早日出台有关融合性法律，并建立网络统一监管的融合管制机构。另外，要通过各种竞争政策的实施，促进宽带接入市场的开放与竞争。

（三）明确监管重点，促进市场竞争。

欧盟认为，只有在市场缺乏有效竞争的情况下，才有必要施加事前管制措施。一些市场，尤其是零售市场，已经实现了有效竞争。然而，在接入市场和一些批发市场，仍然需要较多的管制。尤其是事关欧盟竞争力的宽带接入市场，欧盟着重强调了加强监管的必要性。随着我国电信市场竞争的不断深化，如何实行有效的电信监管成为产业发展的关键。在电信市场不断扩大开放、市场竞争不断增强的环境下，逐步探索建立适应中国国情的电信监管体系具有重要的现实意义。在尚未实现充分竞争的市场发展阶段，可以借鉴欧盟的经验，加强对主导运营商的管制，逐步建立和完善中国的SMP管制体系。

（四）以市场为导向，坚持技术中立原则。

欧盟各成员国坚持市场经济游戏规则，在电信监管中充分发挥市场竞争机制作用，允许运营商自由利用包括有线、无线、卫星等各种技术来提供信息通信服务。欧盟的电信管制机构尤其重视新技术如3G、WIFI、WIMAX等的使用，这种技术中立的管制原则促进了网络的普及和无处不在，促进了欧盟信息社会的发展进程。中国目前正在发展其有中国特色的社会主义市场经济体制，在电信市场的发展和监管政策上，应当坚定不移地发挥市场对资源的基础性配置作用，合理协调政府监管与市场竞争两种机制。在具体的电信监管中，坚持技术中立的原则。比如，在有关资源如无线电频率分配上坚持技术中立、业务中立的原则，可以促进频率资源的有效利用，保证我国的消费者能快速地享受到更好的、多样化的无线通信服务。

（五）以人为本，注重用户权益保护。

在欧盟的电信监管框架中，用户权益的保护始终作为电信监管的首要目标选择。欧盟认为，促进市场的有效竞争是保护用户权益的最主要的手段。在2007年的政策建议中，提出了一系列建议措施如推动号码可携、考虑残疾人的通信权问题、加强安全与隐私保护等，希望进一步加强用户权益的保护。我国当前电信监管的首要目标也定位于对用户权益的保护。为此，应当进一步开放市场准入，促进市场竞争，扩大用户的选择权；在经济可行、技术合理的情况下，及时推进号码可携政策，使得用户可以自由地选择服务提供商；尽快建立电信普遍服务的长效机制，并扩大普遍服务的惠及对象；在保障用户基本通信权的前提下，加强网络和信息安全管理，并充分保护用户的隐私。

(人民邮电报)