由于大多数突发性灾难事件发生的时间、地点、方式等无法预知，因此，即使像拥有较为完备的通信系统的美国、日本等发达国家也同样会在突发性灾难面前显得力不从心甚至“一败涂地”。但发达国家的普遍做法是把通信系统的恢复作为抗击灾难的重大任务来抓，尽最大努力在最短时间内实现一定程度的恢复，以便能发挥出抗击灾害的“命脉”作用。

■日本两大地震事件

日本是世界上容易遭受自然灾害侵害的国家之一，在一次又一次与自然灾害抗争的过程中积累了大量的经验，也获得了一些深刻的教训。

1995年1月17日清晨5时46分，日本发生里氏7.3级的“阪神大地震”。但由于灾难通信系统缺乏，直到5个小时后这次地震才被上报到首相官邸。而且由于判断失误、措施不当，日本起初把该次大地震当作一般的灾害去处理，最终导致6000多人死亡及失踪，受伤人数高达4万多，房屋损坏近25万幢，是日本自1923年关东大地震以来受灾损失最大的一次，引起了公众舆论的强烈指责。

在经历了“阪神大地震”的浩劫后，日本政府痛定思痛，大力推进防灾通信系统建设。于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，由信息中心进行24小时全天候值守，并负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，与此同时还把防灾通信网络的建设作为一项重要任务来抓。经过多年的建设和发展，日本政府已建立起较为发达和完善的防灾通信网络体系，包括：以政府各职能部门为主，由固定通信线路（包括影像传输线路）、卫星通信线路和移动通信线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通信无线网等。此外，日本还建立起各种专业类型的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。

有了专门的突发事件信息监控机构和完善的防灾通信网络后，日本应对各类突发事件的能力有了显著提升。2003年5月26日傍晚，本州岛东北地区发生了里氏7级地震。地震发生1到2分钟后，电视画面随即出现了东北地区发生地震的消息，从电视台预先架在楼顶的摄像机拍下的录像中，观众可见震中城镇大片房屋摇晃，从直升机转播可见仙台市一栋小楼起火；警察厅和岩手、宫城、山形等县警察总部设立灾害警备对策总部，从地方警察机构收集灾害信息；防卫厅设立对策总部，按预案要求了解和掌握情况；陆上自卫队东北方面总参谋部进入非常状态，并派人到灾区救援。地震发生6分钟后，首相官邸危机管理中心就迅速成立了地震对策室，召开了由政府各部门主要负责人参加的紧急会议，决定由地震对策室收集相关信息；内阁府、国土交通厅、海上保安厅、总务厅等设立对策室或联络室。地震发生10多分钟后，宫城县警察总部的摄像直升机已向首相官邸传回在空中拍摄的灾区图像。

点评：日本防灾通信系统的建设是一个重大的创举，是在全面分析和研究防灾抗灾的通信需求基础上实现的，既充分地整合了各大运营商的资源，又独立于各运营商开展了一体化的运行和管理，取得了较为明显的成效，相关的经验值得我们学习和借鉴。

■“9·11”事件

美国的“9·11”事件发生时，整个纽约的通信系统基本处于瘫痪状态。无论是政府部门应急指挥和专业机构的应急救援人员，还是困在世贸中心大楼内的人们，均无法使用手机等工具进行通信。当天下午，在纽约西街Verizon信息交换中心，超过30万条电话线和400万条数据电路受到破坏，5万门电话不能工作，致使位于下曼哈顿地区的联邦机构和紧急事务管理局（FE-MA）、州政府、市政府、法院、FBI总部和一个警察局停车场陷入混乱之中。

面对如此重大的灾难考验，美国联邦政府通信主管部门即信息技术与电信部和联邦政府紧急事务管理局临危不乱，有序应对，迅速组织精干力量进行抢修恢复。当时采取的较为有效的措施包括几个方面：一是为了解决电话爆线的问题，信息技术与电信部提出了公共市话与数据网络切换的方案，也就是利用IP网络来实现公共通话的通信功能，这一方案旨在依赖各种未被毁坏的光纤资源，利用互联网的多余能力用于电话通信，在无需新的号码分配的前提下迅速恢复电话通信服务，取得了很明显的效果；二是充分发挥互联网站在灾难信息发布和面向公众进行宣传方面的突出作用，纽约市以政府门户网站（NYC.GOV）为平台，在第一时间向外界发布了包括受灾情况、救援救助以及捐赠受理等一系列重大的信息，并在后续的救援期一直依托相关的网站平台发布各类重大信息，可以说互联网站起到了十分有效的信息发布主渠道的作用；三是利用高速无线发射装置实现了纽约市的各种建筑与城市网络的互联，从而使纽约市的诸多市政机构以及商业部门及时、经济地恢复了数据通信业务；四是利用卫星通信不受地面基站影响的特点，发挥其在应急指挥和救援中的突出作用，当然由于卫星通信普及率较低，平时应用的几率相对较小，在一定程度上影响了其独特优势的发挥；五是有效整合以业余无线电为代表的社会通信资源，使其成为应急通信系统的重要组成部分，从某种程度上来说，数以百计训练有素的业余无线电爱好者以及他们所拥有的通信装备是“9·11”事件应急处置不可或缺的力量。

点评：“9·11”事件是一场典型的人为恐怖事件，相对于地震事件而言，受灾的区域范围要小得多，而且纽约作为世界主要的商业金融中心，除了展开生命救援之外，另一项重要的任务是抢救各类专业数据和维护业务系统的安全，在这方面，受冲击较小的互联网发挥出不可替代的作用。

■“卡特里娜”飓风事件

发生在2005年8月底的“卡特里娜”飓风是美国最近十来年所遭受的严重的自然灾害之一，在造成人员伤亡和财产损失的同时，也使美国南部的通信网遭受了历史上最严重的损失：受到飓风冲击的3个州中有300万人的电话业务中断多日，有上千个基站塔被飓风刮倒，有1.1万根电线杆、2.6万段电缆和2.2万条线路陷入瘫痪，911呼叫中心也出现了大面积的严重故障，同时还有上百个广播电台由于电力设施损毁而导致的供电中断等原因而不得不停播。

面对这一突发的重大灾难，美国联邦通信委员会（FCC）很快作出了应对部署：一是在第一时间开通灾难管理和救助的专门网站，动态地向社会公众发布有关灾难的各种信息，同时通过这一网站更好地调集和整合各种应急资源，为高效开展应急救援提供全方位的信息支持；二是开通了红十字会的800长途免费电话，方便社会各界进行捐赠；三是对无线通信恢复作出安排，号召无线公司捐助设备，鼓励他们采用新技术，加强合作，以尽快恢复通信；四是大力推进卫星电话的应用，确保卫星通信作为最后的通信手段为灾难应对提供可靠的保障。“卡特里娜”造成陆基通信设施的毁灭性损害，导致地面电话和广播网均遭到严重破坏。在该情况下，卫星通信设施成了唯一能正常工作的通信“救星”，在救灾行动中发挥了不可替代的通信支撑作用。当然，由于不少使用者缺乏相应的使用经验，在实际使用过程中进行了错误的连接，此外由于受建筑物阻隔造成通信质量不佳等各种原因，卫星电话也遭到了一些非议，甚至有的官员抱怨说“那只是没用的卫星电话大盒子”。但是在其他通信手段无法提供保障的前提下，“有必胜于无”，卫星电话的通信质量不再是主要的考虑因素了，关键是它能够实现紧急状态下的通信联络。

点评：在“卡特里娜”飓风应急处置的过程中，政府也动用了一些装备先进通信设施的移动应急车，但不少车辆由于体积过大，不适应涉水环境的原因而无用武之地，没有发挥出应有的作用。不难看出，面对类似飓风这样的自然灾害，常规的通信手段很难解决问题，必须建立起以卫星通信系统为主体的全方位的救灾通信体系，以更好地满足全方位的救灾通信需要。