电信增值业务监管效能高低取决于监管资源和监管技术水平。当前，受监管资源制约，电信行业管理部门在增值业务市场监管效能方面与世界先进水平相比还存在较大的差距。增值业务市场的有效监管需要突破资源瓶颈，合理配置、有效整合各种监管资源，以期达到提升政府监管效能，为增值业务市场健康发展提供有力保障的目的。

监管资源瓶颈制约增值业务市场监管效能

制约我国电信增值业务市场有效监管的资源瓶颈主要是监管资源不足，既有监管资源的绝对不足，也有监管资源的相对不足，具体表现为：

（一）监管资源分配不当制约增值业务市场监管效能

从监管实践来看，电信行业管理部门对增值业务市场准入、日常监管和退出控制三个层面的政府监管资源分配不尽合理，具体表现为“重审批轻监管”。目前，市场准入在整个市场管理中所占的比重依然较大，牵扯了很多精力，而在市场日常监管方面投入的力量与相当繁重的监管任务相比显得极不适应。而在退出阶段，企业正常退出成本过高，恶意退出的违法成本则基本为零。“重审批轻监管”直接导致政府对市场监管的“缺位”，直接降低了企业的违规成本，使得在运营中存在问题的企业无法及时得到有效治理，更谈不上及时规范处理退出市场的企业。以致有些企业由于违规被执法部门行政处罚后，为逃避处罚干脆直接关闭企业，甚至重新注册成立新的企业继续经营。

（二）监管合力不足制约增值业务市场监管效能

从我国的监管实践看，政府监管、市场监督和行业自律三股力量没有实现真正的联合，一定程度上浪费了有限的监管资源。表现在：一是政府监管部门未形成监管合力。除电信行业主管部门以外，文化、公安、工商等职能部门均对增值电信业进行监督检查，但检查结果和处理情况事后也未及时交流，使重复检查、重复或者遗漏处理的情况时有发生。二是政府监管部门与各接入商之间未形成监管合力。除了政府部门以外，“按照‘谁接入谁负责、谁经营谁负责、谁收费谁负责’的原则，基础电信企业作为SP企业的网络接入者、代理收费者和业务合作者，对SP企业的接入内容、资费与收费、合作行为等方面的违规行为承担规范管理责任”。从目前监管实际来看，对于受到电信监管部门行政处理、许可证年检未通过的SP企业，基础电信运营商均能按照政府监管部门的要求，采取有效措施使电信监管效力落到实处。但是对于基础电信企业所接入SP企业的违规投诉量、处理情况等信息，基础电信企业未能全面、及时地向政府监管部门通报，导致市场不规范行为不能及时纠正，市场监管的法律法规不能及时得到有效贯彻。三是市场监督和中介机构的作用未有效发挥。在我国现阶段增值业务市场信用评价机制并未建立，消费者没有足够信息对增值业务服务提供商进行评价和选择；外部中介机构如行业协会等组织的自律作用得不到有效发挥，难以对增值业务服务提供商的经营管理形成有效的制约。由于没有形成较好的监管合力，我国增值业务市场监管并不充足的宝贵资源被白白浪费掉，对实施有效监管形成负面影响。

（三）监管资源匮乏制约增值业务市场监管效能

人力资源不足，难以适应监管需求。目前监管部门人力资源的不足，既体现在绝对数量不足，监管人员和被管理者比例严重失衡，又体现在人员知识结构不尽合理，难以满足工作需要的相对不足，其结果均影响到增值业务监管的有效性。一是人员绝对数量不足。自2000年全国31个省(区、市)的通信管理局相继组建以来，通信监管部门人员编制一直没有发生变化，全国500人。而目前我国持证的增值电信业务主体已经超过2.3万家，从业人员超过60万人。人员少、任务重是全国通信管理局面临的普遍矛盾，而在目前增值业务企业比较集中的北京、上海、广州3地，所面临的矛盾就更加突出。二是人员知识结构不尽合理。鉴于监管人员和被管理者比例严重失衡，增值电信业务市场种种不规范经营行为仍时有发生的现状，增值业务市场监管如继续采取传统基础电信业务事后监管方式，监管人员将不可避免地充当“消防员”角色，在监督和打击违法行为时疲于奔命。增值业务市场有效监管，关键在于规范有序的市场竞争秩序的建立，这对监管人员的知识结构和素质提出了更高的要求。由于我国专业化通信监管机构人员少、任务重等原因，对监管队伍的专业化、职业化的技能培训不足，监管整体素质亟待提高，影响到有效监管体系运行。现有监管人员的专业结构配置不合理，具备良好的经济、行政管理等专业知识的人员较少，同时能监测增值业务市场运行，深度分析、引导市场的非现场监管人员更少，这些都弱化了增值业务有效监管的人力基础。

法律法规资源匮乏，没有规矩难成方圆。法律法规资源不足，体现在两个方面：一是市场准入后保护竞争环境的政策缺失。《电信条例》、《电信业务经营许可证管理办法》以及《电信业务分类目录》的颁布，标志着我国增值业务许可制度体系逐步建立和完善，电信业务市场准入工作逐步走上制度化、程序化、规范化的轨道。而在市场准入后的后续监管方面，对增值业务运营商日常监督管理的内容、方式以及违规行为的界定、裁量、处理方式等在很大程度上仍不能得到监管法律、法规的有效支持。这也就不难理解现阶段以专项行动代替日常监管，以部门规章、文件替代法规作为现场检查依据的现象。二是政策法规滞后。增值业务政策法规的制定滞后于技术、业务发展，难以解决市场竞争中出现的各种新问题，如电信业务分类问题、互联网业务中的跨省经营管理问题等。

突破资源瓶颈，提升增值业务市场监管效能的设想

（一）合理配置资源，提升增值业务市场监管效能

合理配置监管资源，关键在于提升市场准入阶段监管效能，将监管资源从市场准入阶段中抽身出来，更多地分配在增值业务企业的日常监督和服务阶段，具体来说，就是要把好增值电信业务的五道关，即：市场准入关、退出关、日常检查关、公平接入关以及年检关。一是要改善监管方法。明确增值业务经营企业审批重点，简化和优化市场准入程序，压缩审批工作所占用的时间。进一步降低增值电信业务市场准入门槛，按照行政许可法规定，对于那些企业可以自主决定的、市场可以调节的、中介机构可以提供服务的经济活动，逐步取消审批。对于某些确实需要保留的审批项目，还可以通过委托行业协会等社会中介机构来完成。二是要改进管理方式。尽快建立增值电信业务行政审批和监管电子系统，将电子政务引入电信业务经营许可证的审批及监管工作之中，使许可证申请、年检等工作在网上完成，提高行政效率。

（二）建立协同监管机制，提升增值业务市场监管效能

监管力量单一，技术手段缺乏，特别是信息渠道不畅导致市场监管的法律法规不能及时得到贯彻，市场情况不能得到及时反馈，市场不规范行为不能及时纠正。解决监管力量的单一性、监管工作的时滞性问题，更好地规范增值业务市场，调动各方力量，建立多单位、多层次的协同监管机制，就显得十分必要。一是建立由电信行业管理部门负责的综合监督管理与其他有关部门负责的专项监督管理相结合的监督管理体制。要进一步明确各部门职责，建立和谐、高效、顺畅的部门关系，对于各部门之间一些职责交叉的地方，则要摆正位置，相互配合，做到不越位、不缺位、不错位。二是建立监管部门与基础电信运营商的信息沟通平台。通过建立正向激励机制，搭建计算机数据平台，实现监管部门与基础电信运营商的信息资源的动态共享。三是发挥社会中介机构的自律职能。鼓励增值业务经营者建立各种行业协会等机构，通过经营者自律组织，有效补充电信行业主管部门对增值电信业务市场的监管，弥补我国电信监管方式变革中暂时出现的“漏洞”。四是建立信用监管平台。通过建立信用评价机制、失信惩罚机制来加大企业以及责任人的失信成本，促使其行为倾向守信。

（三）加强资源建设，提升增值业务市场监管效能

针对现阶段监管资源匮乏的现实，需要从以下两个方面加强监管资源建设，以提升监管效能。

提高监管人员素质实现监管效能最大化。一是要合理配置监管人力资源。要根据基层监管部门的监管职责和重点，结合监管人员的专业结构进行配置，合理划分各岗位的职责权限，充分调动监管力量。二是制订全面系统持续的培训计划和资格考核标准。对监管人员进行分层次的培训和考核，使监管人员的业务素质能及时跟上行业的发展。三是要建立恰当的激励机制，同时加强对监管人员的纪律约束与跟踪问责，促进增值业务市场监管体系的高效运行。

完善增值服务业务市场的法律法规。一是要与时俱进，紧跟技术、业务发展趋势，尽快修改、完善目前不适应增值业务市场发展的政策法规。二是要加强对后续监管的法规资源建设，尽早出台相应的增值服务业务经营企业日常监督管理办法，明确对增值业务经营企业日常监督管理的内容、方式以及违规行为的处理方式等。要早日出台《电信法》，以规范电信业务市场，促进整个电信业健康、有序、快速发展。

在目前增值业务市场飞速发展的情况下，政府监管资源的有限性显得愈发突出，对电信行业管理部门的监管效能也提出了更高的要求，但只要科学合理地分配、整合利用监管资源，仍然可以提高对该领域的监管效能，保证增值业务市场能够健康有序发展。

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