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编者按: 

       日前闭幕的全国“两会”,审议通过了“十二五”规划纲要,其中提出要“继续推进电信、石油、民航和市政公用事业改革”。近日,有关研究机构发布了“第五次电信分拆方案”的研究报告,提出为了加快我国宽带的发展,突破三网融合的僵局,建议将中国电信、中国联通的IDC单独分拆,并入广电部门拟组建的国家有线电视网络公司。

   围绕“十二五”期间继续推进电信改革的大方向、立足点等问题,《趋势对话》栏目组织召开了“十二五”电信改革思路座谈会,邀请国家发改委宏观经济研究院、国务院国资委研究中心和工信部电信研究院的专家,就电信改革、宽带战略、三网融合以及新非公“36条”这四大紧密相关的命题进行了研讨。

“十二五”电信改革路在何方?
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访谈时间:2011年3月19日 

    主持人介绍

嘉宾介绍

人民邮电报主编 王保平

国家发改委宏观经济研究院
体改所主任 史炜

国务院国资委研究中心企业
发展与改革研究部部长 王志刚

工信部电信研究院副总
工程师 陈金桥

工信部电信研究院政经所
研究员 何霞

嘉宾精彩观点
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● 新一轮电信改革,不应继续围绕政府发动的资产重组来做文章,而应该提倡以市场为主导的运营体制改革,这是因为作为国家战略性新兴产业的龙头行业,电信行业正面临新的定位。 

● 在这种时候推进电信改革,主要是指在保持网络自然垄断属性的同时,逐渐让其他成分进入更多一点,而不是继续把电信企业当垄断企业去拆分。 

● 以推进三网融合实现为契机,下一轮电信改革要避免运营体制改革的单兵突进,应坚定不移地加快监管体制改革。 

● 电信转型很多年了,要害始终没有抓准。很多发达国家的电信业已经转到产业服务上来了,电话和网络接入服务已不是其最主要的收入来源。 

● 关于第五次电信拆分方案的研究报告,我个人认为,纯粹瞎扯。 

● 这个报告提出的问题值得电信业思考。因为它反映了产业界、公众对互联网需求的饥渴,表达了对我国宽带市场中的一些不正常现象的不满。 

● 像广电这个部门,我觉得应该把它和其他部门合并,属于信息进入工信部,属于传媒进入文化部门。把有关企业和它脱钩,企业可以归财政部,也可以归国资委。 

● 要尽快组建中国自己的NCC(国家通信传媒管理委员会),整合目前工信部的通信监管与广电的网络业务管理职责。 

● 电信市场上的很多壁垒,还真不是运营商造成的,主要是相应的监管政策没有调整。 

● 几乎所有的电信话题,包括融合问题,越来越不是技术问题,如果不从产业经济角度去分析解决不了。 

访谈实录
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国家发改委、国资委、工信部专家纵论电信四大改革话题

人民邮电报:“十二五”规划纲要指出,要“继续推进电信、石油、民航和市政公用事业改革”。我们知道,近10余年来,电信领域经历过四次大的体制改革,从邮电分营、政企分开、电信拆分,到基础电信市场主体从六个合为三个,我国电信市场在保持高速、稳定发展的同时,更趋平衡与优化。应该说,原先预定的一些主要目标已基本实现,那么,下一步的电信改革,将主要改什么?着眼点会放在哪些方面?

王志钢:电信行业具有自然垄断的属性,由国有经济去掌握,对于整个社会而言会更经济一点。《反垄断法》第七条明确规定,国有经济对某些行业的控制依法受到保护。在这种情况下,从网络自然垄断的属性来讲,深化改革的含义,应该是指别让运营商在老地方不动弹,还是要继续创新发展。作为主管部门的国资委,希望电信运营企业在做大做强的基础上,进一步做优,成为具有国际竞争力的世界一流企业。在这个时候推进电信改革,就是在保持网络自然垄断属性的同时,逐渐让其他成分进入更多一点,而不是继续把电信企业当垄断企业去拆分。

由于电信运营企业的信息业务越来越多,信息内容的管控压力越来越大,很多本属于政府监管的事情,现在都压在运营商头上。这使得电信行业很难进一步放开和市场化。前一段胡锦涛总书记提出要提高社会管理能力,围绕电信这一块,该企业做的,企业要积极承担,尤其是电信国企,有特殊的社会责任。该政府做的事情,政府应该担起来。目前相关法律政策的空白点比较多,政府对于要干什么思路不太清晰,工作的抓手常常就变成抓企业,这实际上是不对的。

陈金桥:十多年来,平均6年左右,电信行业就要来一次大的改革。现在电信手段越来越媒体化、社会化,市场需求大,管理责任大,这时候启动改革有其必然性。新一轮电信改革最重要的契机是三网融合的推进,这与“十二五”规划在时间点上刚好重叠。下一步改革的重点,既涉及运营体制的改革,更包括监管体制的改革。要尽快改变依靠运营体制改革单兵推进的局面,尽快形成有利于促进电信行业发展转型和良性竞争局面的融合监管体制。

前四次电信改革都是政府引导并发动的,主要手段是资产重组,拆分合并。下一轮电信改革,不应继续围绕政府发动的资产重组来做文章,而应该提倡以市场为主导的运营体制改革,这是因为作为发展战略性新兴产业的龙头行业,电信行业面临新的定位。

电信行业不应定位于纯市场性行业,而是具有重要基础意义、带动意义、带有公益性的行业。这个崭新的定位决定了对电信行业应有新的投入模式。从上世纪90年代中期,中央政府就再没有对电信行业进行直接投入,巨额的资金缺口一直靠市场化方式解决,比如通过上市、企业自我积累,以及负债性融资来实现。但与此同时,我国三大电信运营商又承担了很多非市场化的职责,比如“村通”工程,其实就是通过企业来完成政治目标或社会目标。在这种情况下,下一轮电信改革,应当考虑把国资委考核电信企业的KPI降下来,三大电信企业承担的公益性和社会责任部分尽量拿出来单独考核。要从过去由政府发动的加减法改革走向市场化驱动的乘除法改革。乘法是指机制转换、效率倍增,除法是除掉那些沉没为企业成本的公益责任。

以推进三网融合实现为契机,下一轮电信改革要坚定不移地加快推动监管体制改革。国务院要求从2013年到2015年建立起适应三网融合的监管体制机制,所谓体制肯定涉及行业监管的重组问题,所谓机制就是你的运行方式,管理部门怎么配合,有很多细节,需要部委间的协商和确定。1998年原信息产业部组建以后,到现在的工信部,电信监管范围、对象的扩大非常明显,但监管制度、手段长期滞后,对电信运营体制改革、对三网融合本身的推进都构成特别大的障碍。我们监管的对象呈现出移动互联网媒体化、社会化的新型复杂局面,我们还在把整个大行业当通信行业管理,你会发现多么的无力,甚至很无能。首先,缺法律依据,有一点法律依据的时候,还没有上位法支持,也没有技术手段支持。其次,当有依据也有手段的时候,权威性又不足,地方不配合。

史炜:在“十二五”开局的大背景下谈电信改革,首先思路上要站高。要站在加快经济发展方式转变这条主线的高度来审视电信改革,然后落脚到电信运营体制、监管体制、资费体系的改革等等,并以此谋划电信行业未来的发展。新的电信改革方向在哪里,并不单单是服务于三网融合,更应是围绕两化融合来展开。三网融合只是广电、电信内部的事,而两化融合是整个产业体系的事。两化融合怎么融?这次温总理在政府工作报告中明确提出不再把GDP作为地方官员最主要的考核标准,这就让两化融合实质性突破有了可能。两化融合真正的落脚点不在工业企业内部,而是要把ICT技术融入到整个产业体系内部,价值链各环节,贯穿工业化全流程当中。

当电信企业实施战略转型、主动去推进两化融合和三网融合的时候,就部分地代表了国家和社会更具全局性的利益。但电信转型很多年了,要害始终没有抓准,未来电信业态向什么地方转,收费模式还要不要依靠老百姓的电话资费,这些都要思考。很多发达国家的电信业已经转到产业服务上来了,终端用户的普遍服务不是其最主要的收入来源。有些人总是说美国电信资费低,这不是因为美国运营商懂得让利,而是因为运营商很大一部分收入来自于产业服务。中国工业企业还有很大的发展空间,但新的出口在哪里?多数企业也不知道,需要运营商联合各类生产性服务企业、增值服务企业开展有针对性的研究,告诉工业企业新增的产值在哪里,这个产值跟信息通信业是什么关系。明白了这个关系,就明白了生产方式如何转变。未来的经济越来越不在乎成本了,因为在知识经济、信息经济条件下,利润扩大的幅度远远超过成本增长的幅度。

人民邮电报:日前,社科院信息化研究中心在一份关于宽带战略的研究报告中,提出了“第五次电信分拆方案”的改革设想。一些业内人士认为,呼吁国家重视宽带战略,以更强有力的手段去推动我国宽带发展,这个出发点是正确的,但若把中国宽带发展滞后于发达国家归咎于宽带市场的所谓“垄断”,把实现宽带跨越式发展希望寄托在一个尚未完成政企分开、体制和机制落后电信若干年的部门,这是站不住脚的。那么,制约我国宽带发展和三网融合推进的障碍到底在哪里?所谓的第五次电信拆分方案研究报告合理吗?

陈金桥:在深化电信体制改革的背景下,拿出这么一个方案,初衷并不错,客观地评价,这份报告并不严谨,提出了初步的一些建议,但方案本身的设计和分析的依据都错了。研究者把发展宽带的焦点对准IDC,可以说对行业基本不了解,IDC在整个宽带产业链里哪有那么重要。把电信和联通的IDC拆出来,虽然只涉及几十亿的资产,不伤筋动骨,但是广电目前的体制和市场竞争力远远弱于电信和联通,那能起多大作用?如果你的战术目的着眼于体制改革全局,手段却是局部的局部,支流的支流,当然就是隔靴搔痒。但也要承认,这个报告提出的问题值得电信业思考。因为它反映了产业界、公众对互联网需求的饥渴,表达了对我国宽带市场中的一些不正常现象的不满。但要解决这种不正常,是靠常规的监管手段解决,还是靠体制改革解决,要加以区别。至于方案本身,不必太在意。

史炜:关于第五次电信拆分方案的研究报告,我个人认为,纯粹瞎扯。相对于铁路、石油、民航而言,电信改革是最快的,但是怎么都改不彻底,可以说永远都做不到彻底改,原因就是制度上我们突破不了,国有资本的股权管理我们突破不了。再来几次改革也突破不了。按照“十二五”规划和今年“两会”最新精神,电信业国有资本释放要找到一个出口,这个出口风险要最低,外国企业能够接受,国家信息安全也能够保证,那就是中国联通。按照WTO规则,中国联通甚至可以做到49%的股份都出让给外国企业。但问题是谁会买?谁敢买?

王志钢:我觉得这个报告最起码有两大硬伤。首先,报告开头拿竞争说事,说因为电信垄断接入,宽带发展原地踏步。它忘记了,这么多年,宽带发展较慢的根本原因是国家都没有宽带方面的投入。有些人说央企投的钱不就是国家的钱,我认为这种说法错了。从1995年开始,电信企业就没拿国家一分钱。在市场融资,拿一分钱都是要付成本还回的。其次,电信企业经过这么多年的市场化探索,已有明显成效,在市场竞争方面真是绞尽脑汁想办法,我看广电系统在适应市场、适应竞争方面,不一定有竞争力。即使是小部分资产,干吗要划到它那里去呢,凭什么?按照市场方式,要么放开,你也别管,我也别管,让运营商自己去干,如果发现有不合适的行为,政府再干预。从那篇报告中,我看更多有夺权的味道。

何霞:英国、澳大利亚、新西兰、新加坡、欧盟等一些国家目前都在进行新一轮电信改革,驱动力就是互联网的发展。在互联网时代,从反垄断机构或者从政府来说,更看中的是滥用优势地位的行为,而不是垄断的地位。第五次电信改革,是迟早要面对的事,只是不应更多地站在某一个具体产业部门的角度,而要站在整个国家的角度,站在全社会信息化角度来看待。像IDC划给某家公司,这类的方案太过具体,提出太早了,因为首先要论证的是大的系统性的改革。

谈到宽带的发展,不得不说到国家的态度。美国就有发展宽带的国家计划。中国要不要打宽带的大旗,中国的宽带到底是国家战略、电信行业战略,还是某一家企业的战略?如果站在发展信息化的高度,站在国家竞争力角度看,毫无疑问,应当是非常重要的国家战略。现在衡量国家竞争力的时候,除了GDP以外,就要看国家信息化水平,最简单的指标就是宽带的普及率、速率以及资费。

当然宽带的发展确实涉及整个管理体系的改革以及市场的开放竞争,甚至在最末端也涉及这个问题。因此这个改革是一个系统性的改革,包括监管机构的改革,也应该提到议事日程上来。单从网络层面来看,也不一定只是电信的问题,也有其他一些相关网络,都是国家资源,可以同时考虑的。从这里面再往下挖的话,涉及到电信企业定位的问题。电信企业到底定位于盈利性,比如像我们的三家电信公司都是上市公司,国资委对他们都有考核,他们需要完成他们的指标,这样的话他们对资本市场才能有交待,对他们的职工和整个社会才有交待。如果在很多问题的讨论上不解决最基本的定位问题,我们往下是没有办法走的。

人民邮电报:与过去的文件要求“加快推进”的提法不同,“十二五”规划纲要首次提出“加快实现三网融合”。也就是说,国家已经下了决心,到2015年,三网融合的既定目标必须实现。在当前三网融合试点推进过程中,据我们了解,部门博弈的问题仍非常突出,严重制约着试点创新的深度、广度和力度。根据国务院推进三网融合总体方案,在三网融合的推广阶段(2013年~2015年),适应三网融合的体制机制要基本建立。那么,这个体制机制究竟是指什么?下一步是否可能建立起融合监管广电网、通信网和互联网的监管机构?

陈金桥:“加快实现”,只要有动力就能推进,但要实现三网融合何其难也!不要说简单实现业务上的多屏同播,更何况真正实现三网融合,不只是技术业务问题,更涉及监管体制和政策的有机融合。我们要借三网融合的推进,借新一轮无线宽带网络技术的升级,借政府换届对监管体制进行调整,为它保驾护航。监管体制滞后太久已经积累了很多矛盾,一个事实就是全国各地通信管理局作为工信部派出机构在执行相关职责时多么无力,离开地方政府强力部门支持根本无法获得期望的结果。无论重复建设也好,恶性竞争也好,保护消费者权益也好,保障网络信息安全也好,相当缺乏管理手段。

王志钢:三网融合怎么那么费劲?我觉得主要是政府不作为。市场行为应该按照市场法则走,国资委为什么始终说不越位、不错位、不缺位,因为我们不当行政机构,就是想把国有经济搞好了。如果国家没有一个比较全面的战略性思维的话,下面做起来真的挺难。因此,要想彻底解决三网融合问题,必须把体制性问题先解决了。像广电这个部门,我觉得应该把它和其他部门合并,属于信息进入工信部,属于传媒进入文化部门。把企业和它脱钩,企业可以归财政部,也可以归国资委,都可以,但是一定要把老的关系割断了,割断之后就可以用市场力量去推动,不然的话没法解决。

陈金桥:要解决推进三网融合的根本性体制障碍,我个人的想法,应明确建立融合型监管机构,参考美国FCC、英国OFFCOM的治理思路,借鉴国内先期成立的专业性监管机构,比如金融领域的“三监会”的组织模式,尽快组建中国自己的NCC(国家通信传媒管理委员会),整合目前工信部的通信监管与广电的网络业务管理职责。具体而言,就是把通信、广播电视、互联网等网络业务资源分配功能全部整合到一块,而把所谓的内容传媒,像电视台这块、意识形态这块,还是继续留在原有系统。这样的划分主要解决经营性牌照多头管理以及经营主体利益纷争问题。NCC里面还有一点是安全监管问题,从各国经验来看,都是由国家安全部门来管,NCC只是配合的角色。但是要把频谱分配,包括无线电管理这些关键的技术资源分配管起来,运营、地址、频率等都要集中管理。这样可以做到网络设施集中统一管理以及业务经营牌照的统一发放,培育新通信、新传媒领域的市场化主体。当然,由于综合信息服务涉及的领域十分宽广,大量的创新业务是媒体性业务,还有娱乐、商务、金融创新类等等,这同样需要跨行业的监管合作。不是说NCC成为万能的监管机构,同样需要立体化的监管协作机制。

何霞:我非常同意设立融合监管机构,必须站在带动战略性新兴产业发展,提升国家竞争力的高度,着眼于全社会信息化大局来看待这个问题。另外,光有机构调整是不够的,在政策层面国家应该出台相关的宽带战略。这个战略可以不投钱,出政策,但是必须要打这面旗帜。

陈金桥:何霞很强调宽带中国战略,这是工信部一直想推的事情。中国电信自己发布了宽带中国光网城市,但是仅靠中国电信自己做是不行的,因为整个宽带在建设过程中,从世界各国经验来看,不能只靠市场驱动,有一部分政府应该承担的角色。到目前为止,多数政府部门从观念、职责方面是严重缺位的,这是一种疏忽的危机,看看全世界接近100多个国家拿出了自己的宽带国家战略,而我们还在无关痛痒地讨论市场化驱动,这是眼光的局限。宽带不仅是产业,也是社会基础设施,其公益性和战略地位已经在国防、救灾等多个领域证明。我认为,中央政府,包括各级地方政府,要肩负起责任,不能把基础设施和公益性事情完全让企业从市场化角度去做。

人民邮电报:2010年,国务院出台非公经济“新36条”,提出电信等垄断行业要向非公资本开放。据悉,发改委正在起草一个《关于鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业的实施意见》。那么,我国电信市场在非公资本准入方面存在哪些问题? 在落实“新36条”进一步的细则中应如何解决?

陈金桥:非公36条,对推动下一步电信运营体制改革,是一个契机。民营资本和外资当然要引入,但是,国有资本的存量那么庞大,引入的增量要去影响存量,很难,除非创新监管模式和准入规则。刚才王志钢讲到有些行业不是表面的经济性垄断,而是制度上没有真正放开,说的很对。由于信息经济的产业链不断发展变化,运营商的价值严重被终端和应用内容服务所分流。从某种意义来讲,限制运营商适应环境变化主动转型是有问题的。但如果运营商滥用自己的力量去压制其他市场主体,那监管部门就要出手。但监管体制改革涉及广电和工信两个机构重新融合问题,涉及分工问题。

非公36条,是为了拆除市场进入壁垒。不过,电信市场上的很多壁垒,还真不是运营商造成的,主要是因为相应的监管政策没有调整,没有被模范地遵守和创新性地执行。如何才能让网络经济里的中小企业打通到达消费者的所有环节? 一是政府要解放思想,要创新市场准入制度;二是运营商要积极配合,要借助外部竞争者引入促进自己改善服务,把成本很高、费时很长的东西交给别人做;三是政府主管部门在拆除“玻璃门”方面,要行动起来,创新思路,有所动作,不能再停留在原来的位置。

史炜:非公经济36条出台以后,工信部曾有意开放两个领域:一是基础建设,如架基站;二是参股。架基站挣不了几个钱,参股又拿不出大钱。我们算了一下,国内私募基金、非公企业都加在一块,在电信企业董事会里连一个席位都占不了。最后是不了了之。这说明有关部门在落实非公经济36条时,对该产业的运行规律和特性不了解。几乎所有电信话题,包括融合问题,都越来越不是技术问题,如果不从产业经济角度去分析都破解不了。去年我们做了题目叫“可共享的垄断信息资源社会化服务问题”,做到最后做不下去了,中铁信、中航信网络资源到底什么样都不知道。但中国工业化发展到这个阶段,发展方式必然要转变。怎么转?还不好回答。但是这种强大的经济转型力量很可能将改变现在几家运营商的运行格局,也可能很快放开转售业务,形成一大批虚拟运营商。有了虚拟运营商以后,它再跟主运营商之间的合作,你说算是第几级重组?

王志钢:从国资委来讲,推动企业发展还是尽量采取市场化手段,但是在从计划转向市场的过程中,国企又承担着许多政府不到位的一些职能。我们有一个观点,在企业发展的时候尽量推动它市场化,但是我们要看到其中一些问题,要想办法解决。我们提出企业要做到行业前三名,实际上都是市场化目标。过去国有企业没有考核或不重视考核,得过且过,当把它作为企业的经营潜能充分激发出来之后,我们又要考虑,好些行业太过于强调利润可能会走偏,尤其涉及一些公用事业。不能完全用所谓指标的成长去压企业,可能这样更科学一点。但是不能忘了,这是一个历史过程。相比于过去国企的亏损,目前的现状是一大进步,只是未来应该用更高的标准去衡量这个行业到底应该赚多少钱。

 
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