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人民邮电:电信重组后市场监管政策何去何从?

2008-11-05  来源:中国信息产业网-人民邮电报  作者:

  随着中国电信市场正在经历新一轮的重组和变革,一场新的《三国演义》正在中国电信业界上演。目前,重组后的新联通筹建工作已经就绪,并已挂牌,中国电信的CDMA网收购和扩建工作也在紧锣密鼓进行,人员安排基本就绪,中国移动正在加紧扩大TD-SCDMA的网络建设,已在新一轮的3G市场中占得先机,三家公司都以全业务的姿态蓄势待发。可以想象,随着全国电信市场新格局的变化,新的应用、新的业务、新的经营理念和新的运营模式也将越来越多,这将使电信市场充斥创新的冲动,也将使政府监管面临更大更新的挑战。未来中国电信市场监管的发展和走向成为大家关注的热点问题。近日由信息产业部经济专家委员会和SK联合主办的一场讨论也因此格外引人关注。

中国电信监管——

全球融合监管下的变调?

与会专家认为,当前全球电信监管融合是主旋律。从2000年开始,随着传输的数字化,网络的IP化,一个网络会支持多种服务,技术的发展传导到内容层面,促进了行业的融合,导致垂直监管不再适应,大部分国家由垂直性的监管逐步转换为横向的监管。所谓横向监管即根据功能把业务领域分成不同的层而进行的监管,并在监管框架内把网络传输和内容层分开,对同一业务采取同一的监管措施,具有技术中立性、监管的一致性、层间监管的有机性三大特点。

众所周知,目前中国采用的监管政策还是垂直监管,这种监管方式主要存在的问题是重复监管,因为网络的融合带来了众多融合的服务,而其面临的众多监管部门却依然各行其是。垂直监管的另一弊端——“破坏技术的中立性”也逐渐显现,层间的市场支配能力转移问题也无法解决,这在一定程度上造成了目前中国电信监管的低效和混乱。多头监管、重复监管、监管缺失并存,造成了业务技术标准难以统一,相互进入困难,不能促进业务竞争,难以满足用户需求等。

“十七大”后我国宏观环境发生了很大的变化,尤其是在社会经济体制的完善,在社会的法制化、政府的服务化,以及经济发展的健康化、监督的社会化等方面都在不断地改善。电信行业也发生了非常大的变化。工业和信息化部的组建,将使监管体系更加优化,在加速产业融合、提高监管效率、转变政府职能方面将会发生一些变化。另外,电信市场和企业重组以及即将发放的3G牌照都会使整个市场的格局、企业向全业务经营的转变,以及WTO过渡期面临开放进一步深化、自主创新的扶持和TD面临产业化等方面会有新的变化。因此,在这种状况之下,电信监管的政策下一步如何走,将对产业产生重要影响。

专家们认为,未来全球电信监管的趋势是完善批发监管制度,以减弱垄断运营商的市场支配地位,并使消费者的利益最大化;放宽零售监管,推动竞争。我们的监管也应该顺应这一潮流。电信经济专家张明德认为,目前我国电信监管的内容、方式、框架等都已经超出我们原有的监管内容和能力,世界各国都在积极研究探讨监管之路,无论“纵”“横”,但没有一种声音认为可以放弃监管不要监管,美国最近发生的波及世界的金融危机证明,合适的监管非常重要,也证明监管需要新的思路。

电信市场重组——

仍需调整监管政策?

韩国专家认为,中国移动通信市场的市场集中度远远高于海外移动市场,为了解决市场失衡问题,重组是必要的选择。但重组只能部分解决通信失衡的问题,只解决了国有资本间的资源配置问题,短期内不可能解决企业间的竞争力问题,所以要实现有效竞争,仍需监管做保障。大家一致认为,表面的均衡固然重要,但机会的均衡更重要,为了促进实质性的竞争,监管机构的政策措施更为重要。

从我国近10年的改革发展来看,电信监管框架已经初步完成,并且取得了巨大的成就,但是还有很多比较突出的问题,比如电信企业产权结构单一,国有股一股独大,造成治理机制缺乏效率;基础电信市场竞争仍然单一,难以形成有效竞争;国企间的竞争不是真正市场化的竞争,导致政策制定受到相关制约并弱化等。

对于市场结构来讲,最根本的影响因素还是市场准入政策,目前我国以国企为主的准入结构会造成竞争主体的同质化。由于运营商同属一个大股东,所以他们考虑长远的政策和投资方面的想法比较少,会影响到运营商自主创新能力的发展,所以政府要放宽市场准入政策,引入多种主体结构,通过竞争促进国内运营商内生性的成长。

另外,市场重组后,会加速FMC业务的竞争。但由于三家运营商各有长短,都需面对全业务运营,只有中国移动仍然保持短期内的竞争优势,通信行业的增长会放缓,为了保证行业的可持续发展,提高国际竞争力,专家建议国家应该考虑对非公有制资本市场的开放。

从监管部门看,主管部门目标多元化,既有监管也有发展职能,也是造成目前监管乏力的原因之一。一定时期这些目标是有冲突的。同时国企归属部门比较强势,使得主管部门的权威也大打折扣。1998年~2008年,可以说是职能监管阶段,这个阶段形成了条块分离的监管方式。不管从国内技术发展还是国际市场的变化情况来看,专家认为中国亟待建立一套健康的体系政策。这套体系的建立尽管已经过去了八年,但也不算漫长,很有可能要再等上三四年,因为中国缺乏基本的《电信法》,我们缺少一个基本的环境。监管目标依然多元化,相互干扰,缺乏相对独立的监管主体,监管程序的随意性还是比较大,我们依然没有实现政监分立,减少目标的干扰性,建立透明公平的监管程序。所以监管依然任重道远!也许那时我们会步入融合监管阶段,到那时我们目前担忧的、困惑的问题也许才可以找到答案!

当然,其他监管问题也还是老生常谈,比如从制度环境方面来看,法制不健全,缺乏有力的法律保障,管制多采用行政手段。另外从监督机制来看,缺乏对监管机构的有效监督……但这些问题短期内依然得不到解决,所以我们的监管的完善依然需要耐心等待和不断努力。

有效的监管不仅依赖于一个好的环境和合适的监管对象,更依赖于一个高效的监管机构!一个高效的政府监管体系首先其监管权力必须依法取得。其监管权力的行使必须符合法定的条件并遵循法定的程序,监管的对象、范围、程序、方式均应合法。监管机构能够独立、中立地作出自己的决策,不受不当的外部影响。电信监管涉及比较复杂、专业的知识,需要由专业的监管机构、大量具有专业知识的监管人员运用专业手段进行监管。监管永远是市场的补充,只有在市场失灵的时候,才介入监管,同时监管的介入应遵循成本收益的原则。而且监管必须公开透明,通过监管的公开透明实现对监管者的监督,保证监管的公平公正,提升监管质量和科学性。我们无疑在以上各个方面都还差得很远。

对重组之后电信监管政策下一步应该走向何方?专家给出了三条建议:进一步开放基础市场,实现市场竞争主体多元化;推进国有基础电信企业改革;依法设立独立、权威的电信监管机构,并赋予地方监管机构更多管理地方市场的权力。另外是实施适度不对称管制,促进《电信法》尽快出台,加强监督,充分发挥人大、行政、法规及社会监督的作用。

现阶段如何改善监管?部电信研究院专家何霞给出了四个建议:一是监管模式,要实现证监分离,组建独立的专业监督机构。目前是分业监管,电信、广电分业管制不利于融合性业务的发展与监管,建议从分立监管走向融合监管。二是市场基础方面,目前是基础电信运营商的国有性质及缺乏多种市场主体参与竞争,制约了电信监管作用的有效发挥,使得监管机制缺乏权威性,建议进一步开放电信市场,引入多种主体,促进监管效率的提升。三是从权力配置上看,目前中央层面存在监管权力分散、职能交叉的问题,地方层面也存在管理局与地方政府相关机构的职能冲突,分工不明确的问题,她建议电信监管权力尽可能相对集中,不能集中的比如外资准入、普遍服务基金等应该建立顺畅的协调机制。另外中央对地方部分职能授权不足,她认为应该适当向地方监管机构分权,如资费管理等应该授权地方管理。四是在监管程序方面,目前缺乏一个公正透明的监管程序,并且缺乏电信监管绩效评估机制,她建议监管程序法制化、规范化、透明化,并且建立一个电信监管绩效评估的机制。

中国电信市场——

需要多元化、多层次生态市场结构

其实造成监管困难的还有一个问题就是监管对象的“少”和“多”。我们看到目前我国共有全国性的电信运营商三家,但还有几万个增值业务提供商,基础电信运营商很大,增值业务运营商很小,中间层缺失。

如何解决这个问题?何霞认为,最主要的是应该在这个层面发展虚拟运营商和转售运营商,形成整个市场大中小有机协调的竞争架构,并且现在在网络运营层面上是国有的,在增值业务上有大量的合资企业包括私营企业,在中间层,也就是在虚拟运营和转售层,我们需要非常有经验的一些大公司来相互做一些运营,这就形成了多层交融、层内基层间多主体既合作又竞争的格局。这种状态不是以结构和指标来衡量的,它的状态应该是由多种主体多种层面形成的状态,这样的一个架构也许更有利于发展和监管。中国电信市场开放政策的设计,比如说要开放区域牌照的话,它的目标和政策设计的目标是增加区域市场竞争者的数量,这需要对地方管理局的授权和资源保障以及强制互联。另外通过发放虚拟运营牌照,强化不同层面的市场竞争。开放虚拟运营方式要从基本到不完全性、再到完全虚拟运营。但这个开放的时间取决于市场格局的形成,还有监管能力及政策的配套。

开放中国电信市场的目标是促进电信市场的充分竞争,使其逼近理想的结构。全业务经营后,可以考虑开放区域性的牌照,国外的基础运营商实际上也就是三五家,但它的几千家来自什么地方?实际上是虚拟经营、转售经营等。中国也需要逐步朝这个方向走。我们应该研究并且制定相关的市场开放的监管政策,研究结算问题、批发价管制问题、区域牌照授权问题。

何霞认为,还可以考虑公司结构治理。她跟踪了17个国家私有化的进程,在12年间,私有化得到了大力推进,国有股比例从1992年的86%,下降到1998年的54.3%,下降到2004年的32%。中国基础电信运营商经过经营方式市场化改革、主辅业分离后,产权结构也初步实现多元化,公众股占据一定比例,但非国有大股东所占比例偏低,整个市场仍由国有企业垄断。她建议强化与外资和民营公司的合作,扩大外资或民资大股东参股比例。外资和民资大股东的监督动机强,力量集中,也具有专业能力,有利于规范公司治理,一些外资和民资大股东具有丰富的市场治理经验,入股公司不但能够提供资金支持,而且可以帮助完善公司的治理,提高公司的决策水平。

另外,当前中国电信市场竞争格局的突出矛盾仍然集中在移动市场上,市场失衡的问题比较突出。在整个市场份额中,仍然是中国移动与中国电信和新联通5、3、2的格局,中国移动的市场策略和对移动市场的演化有着较大的影响。因此专家认为需要对二级城市的主导运营商中移动的竞争行为进行监控,并实施适度的不对称的管制政策,营造公平竞争的环境,促进各业务市场特别是移动市场的有效竞争。对主导企业的行为管制主要着眼于预防和惩戒滥用优势地位行为。具体的政策建议,首先从进一步优化结构来说,专家认为,在一定时间内,对主导与非主导运营商采用非对称的号码携带,以实现存量市场的用户流动。再有就是取消短信的差别定价,在非对称结算政策上,一定时间内维持现有的固定与移动非对称结算体系,并建议采用移动网内的非对称结算,推出在移动网内非对等的网间结算政策。在规范市场竞争行为上,目前主要是一些价格竞争行为,因此要在这方面加强对主导运营商的管制。另外还有在产业链排他等方面都存在着不正当的竞争行为,因此需要对主导运营的行为加强管制,以规范整个市场的竞争行为。

某权威机构的一位专家也认为,重组之后,电信改革依然任重道远,因为这次电信重组实际上是一个微观层面的电信改革,是国资委从经济布局调整的角度,从优化国有电信资产和配置的角度进行的一次结构的调整,同时涉及企业产权结构,乃至整个产业政策的变动和调整。微观层面的改革可以在一定范围、一定程度、一定时期内解决企业效率的问题,但是不可能解决产业的中长期发展问题,仍然需要不懈的制度创新,即立法先行;体制完善;政策配套。立法先行是实现整个电信产业健康快速发展的根本保障,如果没有《电信法》,很多措施和政策都难以得到落实。体制完善就目前来看,电信行业管理体制已经不适应产业发展的需要,尤其是目前的产业促进和产业管制混淆在一起,矛盾突出。目前的突出问题是,在促进产业发展过程中,往往给予基础运营商过多的扶持。他认为,未来的改革应该建立在多元产权、多层次运营的一个生态化的市场结构,这样一个市场结构才谈得上有效竞争,为了达到这样一个目标,当前需要进一步深化电信市场改革。

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