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影响互联网行业管理的10大问题

2010-02-22  来源:中国信息产业网-人民邮电报  作者:

 ◎ 江苏省通信管理局局长 苏少林

面向未来,我国要实现从互联网大国向互联网强国的跨越,在相当程度上有赖于行业管理水平的提升。当前,我国互联网行业管理正处在一个调整适应期。在这个阶段,不是被动地头痛医头、脚痛医脚,而是主动地号准脉搏、查找问题,对于更好地贯彻“积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用”方针,改进行业管理效能,促进行业更好更快发展,具有重大的战略意义和现实意义。

1 行业管理定位 问题

定位问题是做好工作的首要问题。目前,我国参与互联网管理的部门有十多个,形成了网络文化管理、行业管理、安全管理和互联网应用管理四大类齐抓共管的格局。中办32号文件明确了通信行业主管部门是互联网的行业主管部门;中办16号文件再次强调,互联网行业主管部门同时也是网络文化信息服务的管理部门,负有建设社会主义先进文化和维护网络文化信息安全的责任。近年来,无论是在部级层面还是在省级层面,互联网行业主管部门积极开拓,主动作为,在建立网站备案系统、整治网络违法不良信息、引导文明办网和文明上网等方面,做了大量工作,取得了明显成效。但在很多时候,我们充当的是“救火队员”的角色,忙于配合,疲于奔命,对行业管理究竟“管什么、怎么管”问题,尚未摸索清楚。

因此,工作中既要“埋头拉车”,更要“抬头看路”。要看到互联网不仅具有产业属性,更具有媒体属性(由此衍生了文化属性,甚至政治属性),这就决定了互联网行业管理的复杂性,决定了不能用传统通信网的思维去管理互联网。因此,行业管理部门不仅要站在行业的层面,还应站在更高层面谋划自身定位,跳出行业看行业,放眼全局找位置,致力于构建安全网、放心网、和谐网。一要当好行业发展的推动者。通过制定行业规划和标准,出台鼓励新技术、新业务发展的政策,调控互联网基础资源等措施,指导行业发展方向,促进互联网持续健康发展。二要当好行业秩序的维护者。综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段加强市场监管,做好准入管理,抓好日常监管与专项治理,规范互联网市场秩序,优化行业生态环境。三要当好网络文化的建设者。大兴网络文明之风,推进文明办网、文明上网,加强对有害信息、软件的整治,倡导绿色网络文明,推动中国特色网络文化建设。四要当好和谐稳定的促进者。主动服务各级党委、政府中心工作,及时掌控互联网舆情,为施政决策提供预警参考。与安全管理部门、应用管理部门建立合作机制,明确职责界限,顺畅工作流程,在协作中强化行业管理部门地位。

2 促进行业发展 问题

发展是硬道理,管行业首先要抓发展。在促进发展方面,行业管理部门目前没有好的抓手。一方面,我国互联网产业“大而不强”,在GDP中比重仅为7%,而世界平均水平是9%,美国这一比例更高,达到了20%。另一方面,当前各部门对互联网的监管有整体走严的趋势,这在某种程度上制约了互联网的发展。安全问题固然重要,但其必须也只能建立在发展问题解决得好的基础之上。因噎废食不可取,弃发展而只顾安全必然无路可走。作为行业管理部门,一定要找到二者之间的平衡点。

3 基础资源管理 问题

基础资源管理是互联网行业管理的根基。据《中国互联网络发展状况统计报告(2009年7月)》,截至2009年6月底,中国的IPv4地址数量达到2.05亿;中国域名的总数为1626万个,其中CN域名1296万个;中国网站数量为306.1万个,其中CN下网站数占78.7%;中国国际出口带宽为747,541.4Mbps,半年增长16.8%。面对如此庞大的互联网基础资源,行业管理部门至今未能建立起完善的管理机制,对基础资源的掌控甚至对其使用情况的了解都很不到位。目前已建立的非经营性网站的备案管理系统,因管理模式和实现方式的缺陷,备案率和备案信息准确率均得不到保证,对备案信息的真实性、动态跟踪管理均没有有效的约束机制。各基础电信运营企业IP地址分配管理混乱、报备率较低,对网络信息安全事件的快速定位和处置带来困难。

我们必须怀有强烈的紧迫感和危机感,以掌握互联网管理的基础资源为核心,积极研究基础资源的管理模式,构建包括IP、域名、网站在内的权威的互联网行业管理的基础资源数据库,努力成为互联网基础资源管理统一的唯一的扎口部门。高度重视互联网管理的技术能力建设,运用技术系统来解决网络信息安全管理问题,建设省级的网络安全与信息安全监控技术支撑系统。要打造服务各互联网管理部门的统一平台,为实现互联网的长效监管打下坚实基础。要改进管理手段,积极利用信息化平台建立闭环式的互联网业务基础信息管理系统,实现许可审批的网上办理,建立互联网企业、业务经营情况、不良记录的数据库。要加强对行业发展情况的研究,监测分析互联网行业运行态势,定期统计并发布相关信息,进行预测预警和信息引导。要加大政策扶持力度,协调各有关部门,使互联网企业能享受现代服务业、高新技术产业等相关优惠政策。

4 网络安全管理 问题

2009年5月,一起针对DNS的网络攻击造成全国十余省出现的网络故障,再次敲响了互联网安全的警钟。据调查,半年内有57.6%的网民在使用互联网过程中遇到过病毒或木马攻击,有31.5%的网民在过去半年内遇到过账号或密码被盗的问题。各类网络安全事件均存在窃密、泄密、远程控制、发起网络攻击等潜在危害,全国网络失泄密事件已经占到泄密总量的70%以上。随着3G时代的来临,移动互联网的快速发展也使网络信息安全问题越来越突出。世界各国无不将互联网作为重要的信息基础设施,很多国家制定了互联网发展战略及规划,使之成为国家软实力的利器。面对国际国内环境,应从国家战略的高度对网络信息安全给予足够重视,推动出台网络信息安全国家战略。同时,进一步加大互联网基础设施建设,推动中国互联网向高速互联网发展。

5 创新业务管理 问题

据《中国互联网络发展状况统计报告(2009年7月)》,截至2009年6月底,中国拥有个人博客/个人空间的网民用户规模已经达到1.82亿人,博客的认知和普及程度越来越高,相当部分的草根博客由专业博客运营商向互动性更强的SNS(Social Networking Services)网站进行转移。微博客等社交网络也在中国开始风靡,与网络业务日新月异的发展速度相比,行业管理部门对新业务形态的跟踪研究很不到位,特别是对于新业务形态可能带来的网络信息安全问题缺乏评估,使得相应的管理政策、运营规则存在空缺,存在很大的网络信息安全隐患。而仅有的早在2000年出台的《互联网电子公告服务管理规定》中的一些业务形态已淡出视野,而其对论坛(BBS)的管理规定也因门槛较高,审批通过的屈指可数,但事实情况是BBS已遍地开花。

互联网行业管理的挑战性正在于此。我们目前对互联网的认识还只是海面上的冰山一角,未知远大于已知。在有限可知的未来,Web3.0和IPv6的应用将使互联网的渗透性更加增强,对行业管理的要求更高。为此,必须做好对新技术、新业务发展所带来的网络信息安全风险的跟踪研究,在新技术和新业务的研发、推广和管理过程中同步考虑网络信息安全问题,及时修订完善相关管理政策,真正做到与时俱进。

6 依法管理 问题

目前互联网行业管理部门的执法依据主要包括,一部与法律效力阶位一致的全国人大常委会《关于维护互联网安全的决定》;两部行政法规,即《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》;以及数个部门规章:《互联网IP地址备案管理办法》、《中国互联网络域名管理办法》、《非经营性互联网信息服务备案管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》等。可以说,我国互联网行业管理的立法进程,不仅远远滞后于互联网行业的发展速度,也已落后于其他管理部门。公安等部门已出台多项部令,如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《信息安全等级保护管理办法》等,各地公安部门已据此掌握了大量用户信息资料。而行业管理的网络安全、信息安全的职责和依据都没有在法律层面明确,垃圾短信过滤等很多环节缺乏法律依据,手机实名制的推行也因法律缺失而阻力重重。

要加强互联网行业管理,就必须改变长期以来形成的技术型思维,大张旗鼓地把互联网管理作为社会管理必不可少的组成部分,充分发挥自身优势,为各级党委、政府和相关部门提供服务。要坚持依法管理,加快立法进程,推动出台鼓励互联网领域科技进步和创新、网络诚信建设等方面的法律规范,修订完善《中国互联网络域名管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》等现有规章制度。

7 管理模式 问题

目前,作为传统通信监管对象的基础电信运营企业,在追求经济效益的目标和绩效考核压力下,加之互联网多头管理而行业管理相关制度缺失,其对网络信息安全工作缺乏足够的重视,对行业管理相关要求往往只是表面应付,不予积极配合。对为数众多的增值电信企业的管理则更为松散,这些企业普遍规模小、生存困难,各方面变数很大,市场准入以后的监管缺乏有效手段和模式,甚至是只管“生”、不管“养”。面对数量更为庞大的非经营性网站,目前按网站主体所在地的管理方式十分混乱,权责不明晰,管理效率极低。

面对数量如此众多的管理对象,究竟应采取什么样的管理模式?这里关键是要充分认识互联网企业的属性,既有商业性,还有公益性。互联网企业不仅要追求利润最大化,还要承担更为重要的政治和社会责任。作为行业管理部门,对其监管不能仅从商业伦理上要求,必须更加严厉。尤其是提供网络通道的基础运营企业,其实充当着行业管理客体和主体双重的角色。作为客体,他们受政府部门的管理;作为主体,他们对所接入企业负有不可推卸的管理责任。对于增值电信企业,要进一步完善市场准入制度和证后管理制度。对于非经营性网站,必须尽快改变管理方式,按照接入地实施管理。

8 技术支撑 问题

行业管理的优势在于业务上的专业性和技术上的先进性。目前,我国互联网行业管理部门技术支撑体系缺乏协调和联动。近年来国家已建设多个系统,主要服务于国家网络信息安全,对于阻止境内外敌对势力对国内的渗透破坏、维护社会稳定等起到了积极作用,但这些系统与行业行政管理之间缺乏协调和联动机制,对行业管理的支撑比较薄弱。特别是省一级的网络信息安全支撑手段缺乏,市一级更是空白,难以满足地方党委、政府对网络信息安全保障及维稳的要求。

因此,要加强技术平台投入,尽快建设国家-省-市(城域网)三级结构的国家网络安全监控大平台,确保网络运行安全和国家保密安全。从功能角度,该平台可分三个层面:基础层面是覆盖各类资源的数据库,实现及时发现、有效防范;中间层面是网络安全和信息安全的业务模块,实现及时保护、有效控制;上层是面向各类管理主体的接口,实现及时联动、有效处置,真正实现互联网的可控可管。

9 行业自律 问题

这些年在互联网行业管理中,喊得最响的就是自律。由于互联网的快速发展,政府管理难免一直处于相对滞后的状态,企业走在最前面,行业组织地位凸显理所应当。问题在于,目前我国互联网行业组织的自主性、非政府性并不明显,称其为半政府机构并不为过。定位和机制的模糊,导致目前很多行业自律活动易流于形式,没有充分发挥出行业组织应该有的作用。

要适应新形势对互联网行业自律的新要求,在国家、省、市乃至县层面,建立健全互联网行业社团组织,依据专业设置若干专业委员会。要研究承接政府职能转移的工作机制,探索协会、学会市场化改革的新路,不断增强行业组织“造血”能力。要加大正面倡导力度,引导互联网从业人员和广大网民自觉遵守国家法律法规和有关政策,讲求职业道德和社会公德,积极传播健康信息,扩大主流舆论,抵制有害信息、网络滥用行为和低俗之风,形成健康向上的网络环境。

10 管理队伍建设 问题

说一千,道一万,队伍建设是关键。没有人,什么事也干不成、干不好!在这方面,行业管理部门已远远落后于其他相关部门,力量与责任很不匹配。维稳工作重心在市、县,而互联网行业管理部门一直未能设立市级机构,属地化管理不得不停留在省级层面,这已成为制约行业管理的最大瓶颈。

要从中央到地方分头做工作,加紧推动成立地市监管机构,落实人员编制,与网络信息安全属地化管理相衔接。要加强人才队伍建设,吸引法律、技术、行政等多方面的优秀人才投身互联网行业管理。

上述十个问题有的是基础性的问题,有的是关键性的问题,有的是深层次的问题,它们直接关系着互联网行业管理的成效,有必要深入研究。当然,重要的不是问题,而是从问题到措施,从思路到行动,从研究到实践,从敢想到敢干。只要我们紧紧围绕“管什么、怎么管”这一根本问题,坚持发展与安全并重、技术与业务并进、网络与内容并建、内源与外力并抓、通信网与互联网并举,一项一项抓落实,一点一滴去耕耘,就一定能一步一个脚印地向前进,一定能创造出经得起实践、人民和历史检验的业绩。

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