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OTT带来的电信法律和监管难题

2013-03-22  来源:中国电信业  作者:于小林

CNII 网讯 《移动通信转售业务试点方案》已于2013年1月8日在工业和信息化部网站公布,这是电信业全面向民间资本敞开大门的一件大事。但是,和曾经火暴的SP业务相比,移动通信转售业务能否为信息通信产业带来新的增长点、为电信用户提供可靠高质的服务、避免上述行业的“厄运”,是值得深入探讨和研究的,而有效监管是促进行业健康可持续发展的重要保障。

OTT(over the top)对于电信运营商而言,已经不是一个纸面上的名词或者臆想中的敌人。随着移动互联网的深入发展,电信运营商越来越真切地感受到OTT冲击所带来的切肤之痛。

一方面,网络视频、P2P下载等带来巨大的数据流量,使运营商的网络面临空前压力,网络建设和扩容似乎成了“无底洞”,增量不增收现象愈加明显。另一方面,OTT通信类业务(如苹果的Facetime、imessage,腾讯的微信等)推陈出新,借助运营商的网络提供与语音、短信、视频通话等通信业务类似的服务,直接挤占和侵蚀了运营商的传统收入来源。

国有资产保值增值的考核指标是客观的,上市公司资本市场的业绩表现是现实的,运营商当然不甘于沦为“哑管道”和天线基站“维修工”。从国外运营商的经验看,他们或诉诸监管,或以灵活的资费策略应对,或合作甚至建设自有的OTT业务。而国内运营商为迎战OTT,纷纷开展“智能管道”建设,以谋取市场竞争优势。但除了商业和技术上的谋划布局,运营商还要注意一些法律和监管层面的问题。

反垄断法律纠纷隐患

对于严重侵占带宽资源的网络视频、P2P下载等业务,最为直接有效的方式就是技术上进行阻断。国外运营商初期一般采取这种直接对抗手段,此前有媒体报道,国内运营商也曾对P2P软件进行过封杀。不过自2011年以来,考虑到OTT业务发展大潮流和在用户中的受欢迎程度,运营商更多地以调整资费策略的方式进行选择性“阻断”。美国运营商提出建立网络分级付费机制,主张对网络实行差别化服务,根据使用宽带流量对内容提供者收取费用,并就此与谷歌、Youtube等互联网巨头展开激烈斗争。此前,部分国内运营商也已经公开提出了类似的设想。

如果运营商采取差异化服务、分级收费定价举措,必将遭致互联网巨头的强烈反弹,并可能由此引发反垄断法律纠纷。根据《中华人民共和国反垄断法》第17条规定,具有市场支配地位的经营者,如果采取掠夺性定价、拒绝交易、差别待遇等行为,在没有正当理由的情况下,即为反垄断法所禁止。中国电信市场由于自然垄断、产业规划和信息安全等原因,运营商很可能被判定在相关市场占据一定的市场支配地位。如果对于占用大量带宽的OTT经营者采取阻断其业务,或者根据其宽带流量分级收费差异化服务,就有可能构成滥用市场支配地位的行为。一旦发生反垄断法律纠纷,运营商有没有胜算,关键在于能否找到说服法官、反垄断执法人员的“正当理由”。运营商可能提出的理由是否被认可,还有待实践去检验,但一番法律争斗势必在所难免。

电信监管政策难题与趋势

在移动互联网环境下,OTT通信类应用的兴起,给运营商带来了远超过传统VoIP的冲击。腾讯公司微信4.2版本产品,在文字和语音信息传送功能的基础上,新增加了视频与语音通话功能,其用户规模已达到3亿户。这种免费的OTT应用对运营商的传统通信业务产生了极大的替代作用,运营商的短信和彩信收入已经呈现出下滑趋势。

微信这类OTT VoIP创新产品,与传统VoIP非常相似,但技术上又有所区别。在中国电信监管政策中,Phone to phone和PC to phone的VoIP属于基础电信业务范围,只有取得基础电信业务许可的基础电信运营商才能经营。而微信借助于智能终端和移动互联网,绕过运营商的PSTN网络,严格意义上并不属于传统VoIP业务。这属于电信监管的灰色地带,目前运营商从政策层面还找不到反制的依据。但是,2012年7月,韩国监管机构已批准本国移动运营商对KakaoTalk(号称韩国微信)进行额外收费,这或许是世界范围内VoIP监管政策调整的一个信号。

中国电信产业有其特殊的国情,运营商承担着电信普遍服务的义务,除了在经济发达地区赚钱,还要在落后偏远地区提供投入产出比严重失衡的普遍通信服务。但我国至今还没有建立起有效的电信普遍服务基金制度,微信之类的OTT VoIP应用严重冲击了目前执行普遍服务义务的基础语音服务运营商,长期下去必将影响运营商执行普遍服务义务的能力和意愿。因此,是否调整VoIP的监管范围、将OTT VoIP纳入其中?如何构建科学有效的电信普遍服务机制?是否让“搭便车”致富、过度占用带宽、间接提供通信服务的互联网企业承担一定的普遍服务义务?是电信监管机构需要认真考虑的问题,应该纳入我国通信相关法律制定和产业监管政策调整的范畴。

“网络中立”的立法争议

在运营商与OTT的斗争中,有一个名词需要引起高度重视,那就是“网络中立”。网络中立的争议缘起于美国,近年来,谷歌、微软等互联网巨头与AT&T、Verizon等电信运营商针锋相对,为“网络中立”立法进程展开激烈争论。

所谓网络中立,是指在法律允许的范围内,所有互联网用户都可以按自己的选择访问网络内容、运营应用程序、接入设备、选择服务提供者。这一原则要求运营商平等对待所有互联网内容和访问,保证网络数据传输的“中立性”。网络中立关系到运营商能否对网络内容进行分级管理、差异服务,关系到如何平衡运营商和互联网产业链的利益。

目前,世界范围内对于网络中立存在广泛争议,智利等个别国家通过立法确认网络中立原则,而大多数国家还处于观望讨论阶段。网络中立问题在我国也激起了学界热议,不过现阶段在立法上还没有明显进展。网络中立原则对于互联网产业链具有重要意义。对于运营商而言,一旦立法确认严格的网络中立原则,那么,在与OTT业务提供者的竞争中,必将进一步陷入被动处境,甚至于在未来产业链主导和优势地位的争夺中,运营商的话语权和控制力将被严重削弱。

立法者在处理网络中立问题时,需要综合考虑中国的具体国情,在促进产业健康发展、保护消费者利益和鼓励创新的发展选择中,明确一个均衡各方利益的合理方案。运营商也要及时关注网络中立法制进程,积极介入推进立法,努力创造有利于自身和产业协调发展的法制监管环境。

关键词:OTT 谷歌 电信普遍服务 电信运营商 监管机构