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全球电信资费监管转型对我国有何启示

2017-05-23  来源:人民邮电报-中国信息产业网  作者:贺佳 刘丽文 姜涵

随着电信技术持续创新、市场主体不断增加和业务替代日益加剧,电信市场的竞争性越来越强,电信业务定价交由市场竞争决定已成为各国的共同选择,我国已于2014年将电信资费定价权下放给企业。在市场化情形下,电信业务资费是否还需要监管机构监管,国内各方面有不同认识;如果还要监管机构来监管,那么应该管什么、怎么管,各方面也存在较大分歧。近期,我国针对这一业界困惑,对市场化先行国家的电信资费监管职能转变、监管重点、主要实践和做法等进行了总结,并针对当前我国电信资费监管的进展以及下一步的转型方向提出了思考和建议,供业界参考。

国外电信资费监管转型的六大方向

第一,监管重心从零售环节向批发环节转变。国外对电信业务零售价格的监管越来越少,多交由电信企业自主定价,市场竞争越充分的国家运营商在定价方面的自由度越大。据国际电信联盟ITU统计,全球对固定和移动宽带零售价格进行监管的国家仅占五分之一,其中,欧美发达国家的监管最为宽松。与此同时,监管机构将重心转向极易出现市场失灵的批发环节,包括基础电信企业之间的网间结算价格、基础电信企业与产业链下游企业之间的业务批发价。在网间结算方面,目前超过80%的国家采用政府定价或政府指导价;在批发价格方面,全球至少60%的国家对其进行监管,例如,新西兰监管机构2015年批准新增“铜缆接入线路批发价”收费项目,捷克电信监管机构2016年要求移动运营商降低业务批发价格,增强下游虚拟运营商的竞争力。

第二,监管视野从国内电信业务向跨国跨区域业务转变。近年来,全球加快推进国内资费一体化进程,纷纷取消国内漫游费。据ITU统计,超过60%的国家只有一个资费区,即不按地域实行差别定价,一些地理面积大国也积极推进下调或取消国内漫游费。例如,印度监管部门2015年4月再度下调国内漫游费上限,其最大国有电信企业BSNL已于2015年6月全面取消国内漫游费;巴西参议院2015年通过“取消同一网络的移动用户漫游费”的决议。同时,随着全球经济一体化不断加深,各国将监管重心转向加强协调和推动跨国跨区域业务资费下调。欧洲议会2015年投票决定从2017年6月15日起全面取消28个成员国之间移动话音、短信和移动上网数据流量的漫游费。俄罗斯国家反垄断局2015年6月发表声明,要求海关联盟间下调乃至取消跨国漫游费。

第三,监管目标从关注资费普惠转向精准补贴。随着电信业务的广泛普及,电信资费监管开始由推动资费水平下降以普惠大众,转向关注低收入群体、特殊群体以及公共服务机构。据ITU统计,2015年全球近八成国家建立了电信普遍接入或普遍服务政策,近半数国家设立了普遍服务基金,对收不抵支、市场机制难以运转的高成本地区进行补贴。最近几年,发达国家在前期推动普遍接入的基础上,开始探索对低收入群体或特殊群体进行直接补贴。如美国联邦通信委员会FCC在2014年修订了面向学校和图书馆的E-rate补贴项目,推动宽带网络覆盖全美学校和图书馆,调高补贴项目预算支出,仅2015年WiFi网络覆盖的学生就新增了1000万。2016年FCC又通过了扩展生命线补助项目,为符合条件的低收入家庭提供宽带服务补贴。

第四,加强企业资费水平监测和公示,保障用户的知情权。在市场化环境下,国外监管机构纷纷加强电信资费监测和比较分析。据ITU统计,全球六成国家对电信资费信息进行监测比较并向社会公开。例如,经济合作组织OECD将成员国ICT接入与使用情况在网上公布,并发布各成员国的移动国际漫游费报告;美国FCC连续5年发布《国际宽带数据报告》,其中包含近40个国家的350余家电信运营商的资费数据;英国Ofcom每年向公众公布电信管制政策及政策执行情况,涉及重大变化的还需召开听证会;欧盟则将各成员国的漫游费和结算价格等信息在网上进行公示。

第五,加强电信市场开放和促进竞争,保障用户的选择权。国外监管机构通过多种举措强化市场竞争,给用户更大的选择权。为促进移动领域市场竞争,多数国家均开放了移动虚拟运营服务并开放移动号码携带业务,包括巴西、印度、南非、俄罗斯等金砖国家在内,全球超过七成国家移动用户号码可携带。在宽带网络方面,加拿大监管机构CRTC于2015年宣布开放光纤接入网,要求其最大的宽带网络运营商开放其拥有的高速光纤接入网络,供中小型竞争对手租赁使用。

第六,加强事中事后执法和惩处,保护消费者权益。国外监管机构在放开价格水平监管的同时,加强对运营商价格行为的规范及监管,加大执法力度,保护消费者权益。近两年,美国监管机构针对运营商限制用户访问速度的行为,在全面调研的基础上,先后两次对运营商处以高额罚款。2015年1月,虚拟运营商TracFone因在未事先告知的情况下,对使用量达到1G以上的“无限流量套餐”用户大幅降低网络速度直至切断数据服务,美国联邦贸易委员会FTC对其处以4000万美元罚款,禁止其在数据套餐中使用任何欺诈性的广告描述。2016年,AT

关键词:电信资费 监管 号码携带业务 漫游费 资费套餐