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如何摆脱移动基站建设的困境

2008-09-1715:39来源:中国信息产业网-通信企业管理

近年来,关于电信设施建设受阻的报道屡见报端,其中又以移动通信基站选址难、选址后无法建设、建设后难以维护或被迫搬迁、甚至基站被人为破坏等问题最突出。目前正在进行的TD-SCDMA试验商用网建设,基站选址成为困扰电信运营商的最大难题。

移动通信基站建设为何阻力重重?

移动通信基站建设为何阻力重重?现实中,引发问题的主要原因可以归纳为以下方面:

一是电磁辐射问题。在环境意识日益觉醒的今天,公众担心通信基站发射、接收无线电波产生的电磁辐射会对身体健康造成直接危害,并成为诱发其他疾病的重大隐患。同时,通信机房的空调风扇噪声也是居民反对在居住区内(附近)架设基站或者要求拆除已建基站的原因。

二是权利冲突问题。由于通信基站建设需要占用土地、房屋等不动产,必然牵涉到相关物权人的利益。对可能发生的权利冲突,《电信条例》第四十七条规定了解决机制:“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施,但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人,并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费”,但《物权法》颁布实施以后,局面发生了重大变化。一些居民认为:按照《物权法》的规定,安放基站铁塔的楼顶属于业主共有,建基站必须经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意方可进行。被称为《物权法》实施后的“电信基站第一案”,即是根据《物权法》第七十条关于业主对建筑物的共有部分享有共有和共同管理的权利,请求法院判决中国电信南京分公司立即拆除安装在原告所住居民楼顶的小灵通天线。

三是经济利益问题。主要发生在通信基站铁塔天线占地赔补和机房租赁方面,典型的例子是移动运营商租用了楼顶房屋架设天线铁塔和安放设备,楼内其他业主认为楼顶属于业主共有,自己也应当得到补偿,并以未得到补偿而抵制基站施工。

对移动通信基站本身的认识

在有关基站建设的争议中,权利纠纷和利益分配往往是交织在一起的,而且权利是谋求利益的依据。因此,客观分析有关基站的权益冲突,必须立足于对通信基站本身的性质、物权归属及其技术特性的正确认识上。

通信基站是基础设施的组成部分。我国《2006~2020年国家信息化发展战略》明确规定:“信息网络实现跨越式发展,成为支撑经济社会发展重要的基础设施”;《物权法》第五十二条第二款明确规定:“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施,依照法律规定为国家所有的,属于国家所有”,即无论权利归属如何,电信设施作为基础设施的性质是确定无疑的。

通信基站属于电信企业所有。在通信基站等电信设施的归属上,《物权法》第七十三条规定的“建筑区划内的其他……公用设施”,属于业主共有。但作为移动通信网络组成部分的通信基站,并不以设置地的特定业主为服务对象,而是开放型的服务设施,凡进入基站覆盖区域的用户都是其服务对象,即通信基站只有服务地域的特定性,而无服务对象的特定性。因此,不能将通信基站归入某建筑物的公用附属设施范畴内,通信基站应当归投资建设的电信企业所有。

通信基站建设具有技术局限性。移动通信基站的布局和选址不是随意的,是根据无线电波的覆盖范围、相邻基站的位置以及用户规模等客观因素确定的。正因为如此,通信基站的设置和使用必须按照《中华人民共和国无线电管理条例》的相关规定,符合法定设台(站)条件,获得无线电管理机构的许可。同时,通信基站建设本身还要遵循一定的技术标准和要求,包括电磁辐射指标。如果在可供选择的范围内无法设置基站,必然会影响该地的移动通信质量,甚至因存在通信盲区而无法实现通信。

通信基站建设路径分析

妥善解决移动通信基站建设难题,需要针对上述困扰通信基站建设的问题对症下药。其中,对于市场调节失灵、公共服务受阻的问题,需要及时发挥政府这只“显性的手”的作用。目前,我国《电信法》正在制定过程中,新一轮电信重组已经启动,3G牌照的发放也将提上议事日程。在这种背景下,探究移动通信基站建设的解决机制,对于未来移动通信网络建设和产业发展、乃至国家信息化发展战略都具有积极意义。

1.及时更新电磁辐射国家标准,加强宣传与引导

在电磁辐射环境保护方面,国家早在1988年就发布了作为国家标准的《电磁辐射防护规定》(GB8702-88)和《环境电磁波卫生标准》(GB9175-88)2007年7月31日,国家环境保护总局联合原信息产业部发布了《移动通信基站电磁辐射环境监测方法(试行)》,对工作频率范围在110MHz~40GHz内的移动通信基站的电磁辐射环境监测范围、方法及要求等予以明确,作为对《电磁辐射防护规定》的补充。

尽管如此,公众对移动通信基站的电磁辐射依然心存忧虑。《电磁辐射防护规定》和《环境电磁波卫生标准》两个国家标准出台距今已有20年了,而这20年正是我国移动通信从起步到腾飞的大发展时期,所带来的电磁环境变化不仅是必然的,而且是巨大的。在这种情况下,有关电磁辐射的国家标准是否仍具有科学性和有效性便成为了疑问。因此,应当及时修订有关电磁辐射的国家标准,使之符合当前及今后一定时期内保护环境、保障公众健康的要求。

2.依法将通信基站纳入建设规划,加强管理与协调

2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定:规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。移动通信基站用地作为基础设施用地,理应纳入城镇总体规划。《中华人民共和国无线电管理条例》第十六条也规定:“位于城市规划区内的固定无线电台(站)的建设布局和选址,必须符合城市规划,服从规划管理。城市规划行政主管部门应当统一安排,保证无线电台(站)必要的工作环境”。目前的问题不是通信基站愿不愿意纳入城乡规划的问题,而是制定和实施城乡规划如何考虑移动通信基站的布局和选址问题。将通信基站切实纳入城乡规划予以统筹安排,也有利于实现土地资源综合利用、防止污染、符合区域发展需要等规划目标。

3.完善电信法律制度,平衡权利或利益冲突

在世界范围内,由通信管道、移动基站等电信建设引发的权利或者利益冲突普遍存在,很多国家和地区的电信法都制订了相应的法律调整机制。例如,日本《电讯事业法》第七十三条、第七十四条规定:需利用他人的土地、固定于土地上的建筑物及其他设施设置电信线路和空中线以及此类的附属设备时,在取得土地等所在地都道府县知事批准后,可与土地所有者协商使用事宜;协商不成的,可申请都道府县知事裁决。

结合我国通信基站建设存在的问题以及现有的法律制度,未来《电信法》在电信设施建设和保护方面需要考虑以下立法诉求:

一是明确规定公用电信设施属于社会基础设施,立足于《城乡规划法》第十七条的规定,重申将通信基站等电信设施建设纳入城、镇总体规划,按照国家有关法律规定实施。为将上述规定落到实处,《电信法》应进一步规定:电信建设专项规划建议由电信管理机构组织电信业务经营者提出,从而为将通信基站建设纳入城、镇总体规划提供必要的条件,也为电信管理机构实施相应的监管工作提供基础。

二是明确通信基站建设应当遵守的基本要求,包括应当遵守国家有关工程质量、电磁辐射、防震、防雷电等技术标准;应当优先使用国有土地和公共建筑物等。规定优先使用国有土地和公共建筑物,能够尽量减少与私权的冲突及协商成本,有助于落实基站建设需求。台湾《电信法》第三十二条就规定:管线基础设施、终端设备及无线电台之设置,除该设施有非使用私有之土地、建筑物不能设置,或在公有之土地、建筑物设置困难者外,公有之土地、建筑物应优先提供使用。

三是明确通信基站共建原则及其保障制度。这主要是针对新建移动通信基站而言。随着我国移动电话用户数的持续增加、电信市场竞争格局的不断变化以及未来3G网络建设,新建移动基站的需求将在一定时期内保持增长态势。在《电信法》中明确通信基站共建的要求,能够缓解站址资源紧张的局面,减少对周边环境的影响,降低固定资产投资,而且这种要求不限于瓶颈资源区域。因此,建议规定电信业务经营者应当建立协商机制,就通信基站共建进行协调。在技术可行、费用分摊合理的情况下,应当实行共建。如果电信业务经营者对共建通信基站无法达成一致的,可以提请电信管理机构裁决,同时明确电信管理机构裁决的最长期限。

四是明确与其他电信业务经营者已建通信基站之间的关系:

合理避让已建通信基站等电信设施。这既是权利保护的基本原则—保护在先权利以使社会秩序保持必要的稳定性,也是避免因基站设施距离过近而产生相互干扰,同时还为相关电信设施的共用提供了一定的基础。

建立通信基站共用或者共享制度。通信基站共享主要包括站址、铁塔、天线以及传输设备的共用。由于存在无线电干扰、费用分摊、责任分担以及未来网络扩容需求等方面的忧虑,加之站址资源的稀缺性,通信基站的共享实为不易。

五是明确通信基站使用民用建筑物的基本规则,这也是通信基站建设的难点。任何权利及其权利的行使都是相对的。《民法通则》第七条明确规定:“民事活动不得损害社会公共利益”;《物权法》第七条也规定:“物权的取得和行使,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害公共利益和他人合法权益”。在移动通信基站建设与私权利发生冲突时,有人主张将经由基站实现的电信服务作为公共利益来主张权利。但在缺少成文法明确规定的情况下,法官较少引用抽象的法律原则来判案。因此,有必要在《电信法》中明确通信基站使用民用建筑物的基本规则:

将“必要且适当”作为使用民用建筑物的前提。受覆盖半径的限制,通信基站要想完全避开居住区是不现实的。那么,为向公众提供移动通信服务,通信基站非使用民用建筑物不能设置,且设置通信基站不会损害建筑物的安全或者妨碍对建筑物的正常使用,应当允许使用该民用建筑物。

使用民用建筑物应当依法征得相关权利人同意,相关权利人无正当理由不得拒绝。这里,“无正当理由不得拒绝”构成了对私权利的合理制衡,立足点是保障提供移动通信服务,满足公共服务需求。这样既尊重了平等民事主体之间协商一致的规则,又避免滥用权利对其他用户正常使用电信服务权益的侵害。

有偿使用原则和损害赔偿制度。向民用建筑物的权利人支付使用费用,对因建设和维护基站而给权利人造成的损失予以赔偿,这也是民事法律行为的基本规则。

此外,《电信法》还应当明确与通信基站建设和维护有关的附随权利,主要是因基站勘测、施工或者维护的需要,合理地进入、通过他人的土地或者建筑物通道的权利。

六是完善对通信基站的法律保护制度。通信基站等电信设施一旦完成建设并投入使用,就不仅仅是作为电信企业管理的资产而存在,更重要的是它承载着公众通信服务,属于社会基础设施。也正是基于这个原因,我国《刑法》规定了破坏公用电信设施罪、最高人民法院出台《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来惩治破坏公用电信设施的行为。结合近年来通信基站遭人为破坏或无赔偿改迁等问题日趋严重的情况,建议《电信法》应当明确以下保护制度或措施:

规定依法建设和使用的电信设施受法律保护,任何组织或者个人不得非法占用、毁损或者破坏。在这方面,许多国家和地区的电信法都有严格规定。香港《电讯条例》第二十九条规定:“任何人无合法权限或辩解而进入或逗留在提供电讯服务的人所占用的任何土地,即属犯罪。一经定罪,可处罚款5000元”。目前,我国还需要通过加大公安机关执法力度和增强有关破坏公用电信设施罪认定标准的可操作性等方式,切实保护在用电信设施的安全。

对要求改动或者迁移电信设施的行为、可能影响电信设施安全的施工等行为进行规范。对此,现行《电信条例》第四十九条和第五十条已有明确规定。值得注意的是,《电信条例》设定的相关法律保障机制略有差异:对于提出改迁电信设施的,实行“征得同意”、“承担费用”加“损失赔偿”的制度;对于可能危及电信设施安全的,则实行“事先通知”、“安全防护”和“损害赔偿”的保障制度。对此,香港《电讯条例》的有关规定值得借鉴。香港《电讯条例》第16条规定,任何人因使用某土地或者海床而需要移动或以任何方式更改电讯线路、接线柱或无线电通讯装置的,必须通过向局长或持牌人送达的书面通知,要求将该电讯线路、接线柱或无线电通讯装置移走或更改,而局长或该持牌人不得不合理地拒绝该要求,但由此招致的任何开支,可向提出该要求的人追讨。因此,建议《电信法》可以统一采取“事前通知”、“无正当理由不得拒绝”以及“承担费用”或“损失赔偿”的协调机制,从而既顾及了其他建设需要,又合理保护了在用电信设施的安全。(作者单位:工业和信息化部)

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