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解决基站建设难题政府也应“出手”

2008-10-1408:32来源:中国信息产业网-人民邮电报

编者按无线音乐、手机电视、手机信息一键通……在移动通信技术的发展成果不断走入民众生活的同时,有关TD-SCDMA试验商用网建设中基站选址难、建设难的问题也不绝于耳。尽管《电信条例》第五十二条规定:除国家规定禁止或者限制进入的区域外,“任何组织或者个人不得阻止或者妨碍基础电信业务经营者依法从事电信设施建设和向电信用户提供公共电信服务”,但近年来,关于电信设施建设受阻的报道屡屡见诸报端,其中又以移动通信基站选址难、选址后无法建设、建设后难以维护或被迫搬迁、基站被人为破坏等问题最突出。目前,我国《电信法》正在制订过程中,新一轮电信重组业已启动,3G牌照的发放也将提上议事日程。在这种背景下,探究移动通信基站建设的解决机制,对于未来移动通信网络建设和产业发展乃至国家信息化发展战略都具有积极意义。今天我们编发相关专家的文章,希望大家对此问题予以关注探讨。

妥善解决移动通信基站建设难题,需要针对上述困扰通信基站建设的问题对症下药。其中,对于市场调节失灵、公共服务受阻的问题,需要及时发挥政府这只“显性的手”的作用。

(一)及时更新电磁辐射国家标准,加强宣传与引导

在电磁辐射环境保护方面,国家早在1988年就发布了作为国家标准的《电磁辐射防护规定》(GB 8702-88)和《环境电磁波卫生标准》(GB 9175-88),鉴于公众针对无线通信基站辐射问题的质疑不断加剧,2007年7月31日,国家环境保护总局联合原信息产业部发布了《移动通信基站电磁辐射环境监测方法(试行)》,对工作频率范围在110MHz~40GHz内的移动通信基站的电磁辐射环境监测范围、方法及要求等予以明确,作为对《电磁辐射防护规定》的补充。

尽管如此,公众对移动通信基站的电磁辐射依然心存忧虑。《移动通信基站电磁辐射环境监测方法(试行)》虽然对基站电磁辐射做了有针对性的补充,并避免了相关部门各行其是可能造成的不一致,但由于该办法是环保总局和原信息产业部以规范性文件的形式印发的,效力层级低,权威性不够,在纠纷发生时难以作为说服公众的有力依据。因此,应当及时修订有关电磁辐射的国家标准,使之符合当前及今后一定时期内保护环境、保障公众健康的要求。

在公众的环境意识和权益保护意识日益增强的今天,还有必要加强包括电磁辐射标准在内的电磁环境知识普及。相关机构应当通过生动浅显的宣传来引导人们建立正确的电磁辐射观念,从而为无线通信服务的正常发展提供必要的社会环境。

(二)依法将通信基站纳入建设规划,加强管理与协调

2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第十七条规定:规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地,应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。移动通信基站用地作为基础设施用地,理应纳入城镇总体规划。《中华人民共和国无线电管理条例》第十六条也规定:“位于城市规划区内的固定无线电台(站)的建设布局和选址,必须符合城市规划,服从规划管理。城市规划行政主管部门应当统一安排,保证无线电台(站)必要的工作环境”。目前的问题不是通信基站愿不愿意纳入城乡规划的问题,而是制订和实施城乡规划如何考虑移动通信基站的布局和选址问题。将通信基站切实纳入城乡规划予以统筹安排,不仅有利于实现土地资源综合利用、防止污染、符合区域发展需要等规划目标,还将产生以下积极影响:

一是为处理环境保护与通信发展的关系奠定必要的基础。如果城乡规划事先将通信基站建设作为专项规划予以考虑,尽可能地减少对居住区等敏感区域的影响,并要求规划内通信基站选址点的新建建筑物预留通信机房,将有助于降低电磁辐射的不良影响,减少相关物权纠纷。

二是有助于减少电信领域的重复建设。目前,移动通信建设中存在的“双塔林立”已然造成了一定的资源浪费,随着第三代通信技术的发展应用,新一轮的大规模电信建设也将逐渐展开。在站址资源日趋紧张的情况下,如果政府部门加强对通信基站的规划管理,避免电信企业采取排他方式建设基站,必然会在很大程度上遏制基站重复投入、资金浪费严重的问题。

三是有助于解决电信设施与其它设施建设之间的矛盾。近年来,由于经济发展和城镇化进程的不断加快,大规模城镇建设和改造此起彼伏。在这个过程中,要求改迁通信基站或者施工造成通信线路损坏的情况时有发生。尽管《电信条例》第五十条规定:从事施工、生产、种植树木等活动不得危及电信线路或者其他电信设施的安全或者妨碍线路畅通,并对违反该规定造成的损害或者妨碍规定了恢复原状、予以修复以及赔偿经济损失的法律责任,但现实中,建设方往往以按照规划合法施工为由,拒绝承担电信设施迁改或损害的法律责任。如果将通信基站等电信设施建设纳入统一规划,将有助于协调不同建设项目之间的关系,也为不同公用设施之间的合理使用提供制度基础。

(三)完善电信法律制度,平衡权利或利益冲突

在世界范围内,由通信管道、移动基站等电信建设引发的权利或者利益冲突是普遍存在的,很多国家和地区的电信法都设置了相应的法律调整机制。例如,台湾地区2002年修正的《电信法》第三十二条规定:“第一类电信事业或公设专用电信设置机关因无线电信工程之需要,得使用河川、堤防、道路、公有林地或其它公共使用之土地与公有建筑物设置无线电台。但其设置应必要且适当,以不妨碍其原有效用为限,并应于事先征求其管理机关(构)同意,其管理机关(构)无正当理由不得拒绝”等。

结合我国通信基站建设存在的问题以及现有的法律制度,未来《电信法》在电信设施建设和保护方面需要关注以下立法诉求:

一是明确规定通信基站的属性及其建设规划需求

《电信法》有必要明确通信基站等公用电信设施是社会基础设施的属性,并结合《城乡规划法》第十七条的规定,重申将通信基站等电信设施建设纳入城、镇总体规划,按照国家有关法律规定实施。同时,《电信法》还应当规定:电信建设专项规划建议由电信监管机构组织电信业务经营者提出并监督实施,从而为将通信基站建设纳入城、镇总体规划提供必要的条件,也为电信管理机构实施相应的监管工作提供基础。当然,相关规定的落实还有赖于电信监管机构和规划主管部门的协调。

二是明确通信基站建设应当遵守的基本要求

这些要求包括应当遵守国家有关工程质量、电磁辐射、防震、防雷电等技术标准,应当优先使用国有土地和公共建筑物等。规定优先使用国有土地和公共建筑物,能够尽量减少与私权的冲突及协商成本,有助于落实基站建设需求。

三是明确通信基站共建原则及其保障制度

立足于我国国情,通信基站共建制度主要是针对新建的情况。随着我国移动电话用户数的持续增加、电信市场竞争格局的不断变化以及未来3G网络建设,新建移动基站的需求将在一定时期内保持增长态势。在《电信法》中明确通信基站共建的要求,能够缓解站址资源紧张的局面,减少对周边环境的影响,降低固定资产投资,而且这种要求不限于瓶颈资源区域。因此,建议《电信法》规定电信业务经营者建立协商机制,就通信基站共建进行协调。在技术可行、费用分摊合理的情况下,应当实行共建。如果电信业务经营者对共建通信基站无法达成一致,可以提请电信管理机构裁决,同时明确电信管理机构裁决的最长期限。

四是探索建立通信基站共用或者共享制度

通信基站的共享不仅涉及技术可行性问题,还涉及复杂的利益问题。由于站址的资源意义和一定程度的稀缺性,事实上已成为电信业务经营者核心竞争力的组成部分。加之共享基站在费用分摊、责任分担、未来网络扩容需求等方面存在的不确定因素,通信基站的共享殊为不易。从务实推进的角度,通信基站的共享应当从铁塔、天线以及传输设备的共用着手。从其他国家或地区的电信立法看,通信基站等电信设施共用需要具备一定的条件,主要包括:

1.相关资源或设施属于瓶颈资源。欧盟《关于电子通信网及业务的共同管制框架》规定:由于保护环境、公众健康、公共安全或者城镇规划的需要或要求,难以接入可靠的替代措施,管制机构可要求对运营商的设施共享及物理共址。

2.存在共用的可能,即在考虑现在及未来的合理需求后,拟共用的电信设施仍然有可用的容纳能力。在满足上述条件的基础上,相关电信业务经营者可通过协商的方式就通信基站共用及相关费用分摊、责任分担等事项达成协议。无法达成一致的,可以提请电信监管机构裁决,电信监管机构应当在一定期限内作出裁决。

五是明确通信基站使用民用建筑物的基本规则

这也是通信基站建设的难点。任何权利及其权利的行使都是相对的。《民法通则》第七条明确规定:“民事活动不得损害社会公共利益”;《物权法》第七条也规定:“物权的取得和行使,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害公共利益和他人合法权益”。在移动通信基站建设与私权发生冲突时,有人主张将经由基站实现的电信服务作为公共利益来主张权利。但在缺少成文法明确规定的情况下,法官较少引用抽象的法律原则来判案。因此,有必要在《电信法》中明确通信基站使用民用建筑物的基本规则,将“必要且适当”作为使用民用建筑物的前提。使用民用建筑物应当依法征得相关权利人同意,相关权利人无正当理由不得拒绝。建立有偿使用原则和损害赔偿制度,向民用建筑物的权利人支付使用对价,对因建设和维护基站而给权利人造成的损失予以赔偿,这也是民事法律行为的基本规则。此外,《电信法》还应当明确与通信基站建设和维护有关的附随权利,主要是因基站勘测、施工或者维护的需要,合理地进入、通过他人的土地或者建筑物通道的权利。

六是完善对通信基站的法律保护制度

通信基站等电信设施一旦完成建设并投入使用,就不仅仅是作为电信企业管理的资产而存在,更重要的是它承载着公众通信服务,属于社会基础设施。也正是基于这个原因,我国《刑法》规定了破坏公用电信设施罪、最高人民法院出台《关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来惩治破坏公用电信设施的行为。结合近年来通信基站遭人为破坏或无赔偿改迁等问题日趋严重的情况,建议《电信法》明确以下保护制度或措施:规定依法建设和使用的电信设施受法律保护,任何组织或者个人不得非法占用、毁损或者破坏。对要求改动或者迁移电信设施的行为、可能影响电信设施安全的施工等行为进行规范。建议《电信法》可以统一采取“事前通知”、“无正当理由不得拒绝”以及“承担费用”或“损失赔偿”的协调机制,从而既顾及了其他建设需要,又合理保护了在用电信设施的安全。

(作者单位:工业和信息化部)

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