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何霞:未来中国电信监管政策思考

2008-10-2908:34来源:中国信息产业网-人民邮电报

部电信研究院通信政策与管理研究所 SK中国市场研究中心

党的十七大以后,电信监管面临的外部宏观环境发生了较大变化,政府更加重视发展质量,注意发展过程中的效率、协调性和公平性,政府职能也转向宏观调控,减少微观干预,营造良好环境。在运作过程中,一方面强化法制规范,推出《反垄断法》,加快《电信法》的制订;另一方面强化公众参与和社会监督,监督主体和监管水平分别表现出多元化和不断提高的趋势。同时,电信监管主体和监管对象也发生了较大变化。监管主体方面,工业和信息化部的成立,使得电信监管的职能更加集中;反垄断委员会的成立和反垄断执法机构的确立,必将对未来的电信监管产生重要影响。监管对象方面,电信行业重组和3G牌照发放极大地改变了电信市场竞争格局。此外,WTO过渡期结束之后,电信市场面临更加复杂的国际运营和竞争环境,三网融合的加速和自主知识产权3G技术标准TD-SCD-MA的产业化也给电信市场监管带来了极大的挑战。

活跃市场竞争仍是电信监管的主要目标

国内外发展实践表明,市场竞争是改善市场绩效、促进行业发展、实现社会福利改善的最有效的手段和最直接的动力。因此各国均把活跃市场竞争作为电信监管的主要目标之一。

在党的十七大之后,我国宏观环境和电信市场结构虽然发生了较大变化,但发展和监管并未偏离这一主要目标。第一,完善社会主义市场经济体制是中国经济改革未来的发展方向,通过市场竞争来优化资源配置仍是我国经济体制改革的目标。第二,我国已把信息化摆在前所未有的战略高度,而电信业在信息化中扮演着重要角色,活跃电信市场竞争可以加速信息化进程。第三,随着WTO过渡期的结束,电信竞争更趋于全球化,活跃国内市场竞争有助于提升国有运营商的竞争力。第四,我国尚未形成有效的竞争格局,电信重组只是暂时改善了市场结构,要形成有效的市场竞争格局仍需监管政策提供有力保障。

当然,在复杂的国内国际政治、经济背景下,监管难免会受到一些其他目标的影响,比如推进自主创新和其产业化、培育具有国际竞争力的旗舰式企业可能在一定程度上弱化竞争政策实施的力度,但从长远来看,电信监管政策不会偏离促进市场竞争这一方向,活跃市场竞争仍然是未来3~5年内电信监管政策的重点。

我国电信监管目前存在的问题

理论和实践表明,竞争活跃的电信市场主要具有以下特征:完善的电信监管体制;资本结构多元化的市场竞争主体;各主体之间规模相对均衡;进入和退出渠道顺畅。距电信市场理想竞争格局,我国还存在较大的差距,未来监管主要面临以下问题:监管法律不够完善,缺乏行业管理法;监管机构也在调整之中,职能有待捋顺,三网融合业务加速,增加了解决问题的紧迫性;外部监督需要继续完善;基础电信市场竞争主体单一,面临改革准入问题;塑造有效市场竞争仍需要推出一系列不对称管制政策。

活跃市场竞争政策建议

针对以上问题,我们提出以下建议:

(一)完善电信监管法律制度

从中国的国情出发,加快建立并完善适应我国电信产业发展和市场监管的电信法律制度体系:

(1)尽快出台行业基本法——完善《电信法》草案,推动《电信法》尽快发布和实施,为我国电信监管提供根本的法律依据。

(2)修改和完善配套法规——基于《电信法》勾画的基本框架,制定具体的部门规章来保障电信法的贯彻实施,如修订市场准入(包括外资准入)、互联互通、完善资费管理、普遍服务等相关规章。

(3)协调与其他法律之间的关系——电信法体系不是孤立的,电信法体系的制定、修改和完善应注意协调与行政法、民法、刑法等相关法律的关系,尤其是与《反垄断法》之间的关系。

(二)构建高效的政府监管体系

高效的政府监管体系应具备的基本特征是:依法行政、监管独立、专业监管、干预适度和公开透明。中国虽然已建立了电信监管机构,但与理想的监管机构仍存在一定的差距。

针对目前我们存在的差距和问题,未来电信监管机构的改革应该着眼于以下几点:

(1)在监管模式上,为了改变“政监合一”监管模式存在的宏、微观职能冲突以及广电分业监管带来的融合业务发展协调困难问题,在时机成熟时实施政监分离和融合监管,建立独立的专业化的融合电信监管机构。

(2)在监管的权力配置方面,对于不能集中的电信监管职能(如外资准入、普遍服务基金、互联网络信息安全等),应在部门之间建立顺畅的协调机制。同时,中央电信监管机构应适当向地方监管机构分权,中央电信监管集中在规则制定上。

(3)在监管程序方面,要做到程序合法、规范、透明,并建立相应的电信监管绩效评估机制,建立电信监管问责制度。

(三)健全外部监督机制

根据监督主体的不同,健全电信监管的外部监督机制可以从四方面入手:

(1)完善人大监督机制。建立违法审查制度,对于非立法性行为监督,细化监督程序,建立并落实监督反馈机制,增加监管行为的透明度,完善行政机构对人大的报告制度、人大代表调查制度等。

(2)加强司法监督。具体方法包括,将行政机关制定和发布的行政措施、决定及命令等纳入司法审查的范围,逐步建立起独立完善的司法制度。

(3)健全行政监督机制。具体包括,建立对电信监管机构监管效果的评价、考核机制及责任追究制度,加强审计监督,建立行政监察机关监督与检察机关监督的合理分工协调机制。

(4)强化社会监督机制。贯彻执行《政府信息公开条例》,建立和完善电信监管相关信息公开制度,增强法规、规章制定过程的公众参与度,建立畅通的监督渠道以及反馈机制,保障监督者权利。

(四)推动基础电信市场开放

电信技术和电信市场发展的趋势证明,未来的电信市场结构将是一个生态化的市场结构,即市场上存在多种层次多种类型的运营商,在市场规则下相互竞合。我国目前的基础电信市场仅有三家国有电信企业垄断运营,需要通过市场开放来促进有效市场格局的形成。

鉴于中国电信市场环境的复杂性,开放应遵循循序渐进原则。建议政府在重组、3G牌照发放后,先试点开放区域牌照和虚拟运营,待各种配套制度(如资源保障制度、互联结算制度、竞争监管制度等)完善后,再全面发放区域牌照和开放虚拟运营。

(五)推进国有基础电信运营商改革

国有企业改革是中国经济体制改革的中心环节,其改革方向是建立现代企业制度。国有基础电信运营商产权结构多元化。有助于利用外资或民资股东提升经营能力;有助于减少企业经营行为受非市场因素干扰,提升市场竞争的有效性;有助于减少监管机构受其他政府部门制约,实现独立监管。同时,国有基础电信运营商产权结构多元化也是公司法人治理机制发挥有效作用的前提和保障。国外电信企业改革实践取得了较好的绩效,也积累了一些可供我们借鉴的经验。

我国基础电信运营商产权结构虽然初步实现了多元化,公众占据一定股权比例,但国有股一支独大,缺乏外资和民资大股东。参照国外国有电信公司改革经验和考虑中国实际情况,建议政府首先向公众发布减持计划,以保障计划的透明度并赋予企业自主选择合作伙伴和具体安排股权结构优化方案的权利,在改革过程中,政府要加强对企业选择的合作伙伴资质的审查。

(六)实行非对称管制

国外监管实践表明,对主导运营商实行非对称管制是电信市场开放后建立和维持竞争秩序的最主要措施之一。过去由于技术替代、网络效应、政策限制和企业自身经营能力等原因,中国电信市场竞争格局的突出矛盾集中在移动市场上。重组和3G牌照的发放改善了市场结构,为市场向有效竞争演化奠定了良好的基础。但由于网络效应和企业经营能力等问题,中国移动仍将是移动市场和整个电信市场的主导者,其竞争策略对市场格局的演化具有较大影响。因此,建议对之在主导市场上实施一定的不对称监管,弱化非主导运营商和后进入运营商的竞争劣势,营造公平竞争的环境。

现阶段可以考虑的非对称管制措施包括:(1)2G的号码非对称可携政策,该政策可以在一定时期内调节移动市场的网络效应,实现存量用户的再分配;(2)2G价格的非对称管制,对主导运营商资费进行审批,而对非主导运营商资费采取备案的形式,防止主导运营商采取掠夺性定价驱逐竞争对手;(3)固定和2G的非对称结算政策,在一定时间内维持现有的非对称结算体系不变或略作调整,通过结算政策解决业务不对等导致的竞争不公平问题;(4)加强对主导运营商不正当竞争行为的监管,比如设置主导运营商2G促销限额、严惩主导运营商的渠道排他行为等。对于中国移动的3G业务,由于其属后进入者,可以采取扶持政策,监管上也应尽量避免产生不利影响。

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