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开放电信市场,监管政策准备好了吗?

2009-06-1008:35来源:中国信息产业网

部电信研究院政策与经济研究所 何霞

编者按中国政府网5月25日公布了《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》。意见要求加快转变政府经济管理职能,激发市场投资活力;继续削减和调整行政审批事项,切实把政府职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。意见指出,要深化垄断行业改革,拓宽民间投资的领域和渠道,加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策,带动社会投资;继续深化电信体制改革,制定出台配套监管政策,加快形成有效的市场竞争格局;落实国家相关规定,实现广电和电信企业的双向进入,推动“三网融合”取得实质性进展。这些政策会对通信行业带来哪些影响?如何进一步落实?实施的难点在哪里?近期本版将陆续邀请专家进行分析。

今年是进入新世纪以来我国经济社会发展最为困难的一年。国际金融危机尚未见底,经济增速明显放缓,长期积累的体制机制矛盾更加突出。5月25日,国务院出台《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》,明确工业和信息化部与相关部委共同做好深化垄断行业改革,拓宽民间投资的领域和渠道工作,并指出要加快研究鼓励民间资本进入电信等重要领域的相关政策,带动社会投资。完善鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的政策措施。这一系列政策的目标是为了促进产业发展、拉动经济增长和就业。那么,如何落实《意见》的精神,做好相关研究,是需要我们认真思考的问题。

新形势下的电信市场发展需要进一步开放市场

国内外发展实践表明,市场竞争是改善市场绩效、促进行业发展、实现社会福利改善的最有效的手段和最直接的动力。因此各国均把活跃市场竞争作为电信监管的主要目标之一。

在党的十七大召开之后,我国宏观环境和电信市场结构虽然发生了较大变化,但发展和监管并未偏离这一主要目标。首先,完善社会主义市场经济体制是中国经济改革未来的发展方向,通过市场竞争来优化资源配置仍是我国经济体制改革的目标。其次,我国已把信息化摆在前所未有的战略高度,而电信业在信息化中的重要地位,使电信市场竞争日益活跃,可以加速信息化进程。第三,随着WTO过渡期的结束,电信竞争更趋于全球化,活跃国内市场竞争有助于提升国有运营商的竞争力。第四,我国尚未形成有效的竞争格局,电信重组及发放3G牌照只是暂时改善了市场结构,要形成有效的市场竞争格局仍需进一步开放市场,引入多种经济主体。

当然,在复杂的国内外政治经济背景下,电信监管具有多重目标,比如推进自主创新和产业化、培育具有国际竞争力的旗舰式企业,可能在目前发展阶段与促进竞争同样重要,但是从较长时期看,电信监管政策不会偏离促进市场竞争这一方向,活跃竞争与优化竞争仍然是3~5年内电信监管政策的重点。在多重目标中,竞争是核心目标,其他目标也必须通过竞争来实现。我国自主的TD标准在早期的政府扶持下已经奠定了初步基础,继续发展需要在竞争中实现,没有竞争、没有多主体参与的竞争就不可能有强大的TD产业。国有企业发展同样是这个道理,真正发展需要将国企放在多种资本的激烈竞争中。

目前电信监管主要面临以下问题:一是随着电信市场格局和资源配置的变化,塑造有效市场竞争亟须推出一系列配套管制政策;二是随着竞争主体变化将带来竞争行为的改变,使之更加复杂化,需要改善电信监管政策;三是在国有企业资源配置阶段性完成后,面临进一步开放市场,引入非国有主体参与竞争的问题。

电信监管仍需加强配套政策研究

——进一步推进3G牌照发放配套政策的研究与实施

当前的电信重组是对国内电信市场竞争严重失衡现状的回应,旨在扭转市场结构失衡的局面。电信重组不仅形成了新的竞争格局,而且标志着中国电信、中国移动中国联通都将成为全业务运营商。这将导致电信监管的微观主体及市场结构发生巨大的变化,因此,监管部门需要出台及完善相应的配套政策。由于配套政策具有预见性及连贯性,我们可以看到,在牌照发放之前,政府部门已经做了相关的准备,在牌照发放后将继续研究与实施,并将陆续出台配套政策。目标就是营造良好的全环境下的竞争秩序,扶持新的、弱小运营商参与市场竞争,提高消费者的利益。

——加大对电信竞争行为的监管力度

在全业务经营的市场竞争格局中,新移动、新电信和新联通竞争策略的共同点就是全业务竞争条件下的多元捆绑和价格竞争,市场竞争的程度及复杂性进一步加剧,有可能会产生不正当的市场竞争行为,因此,政府监管的重点将逐步向竞争行为的监管转变。

针对不正当竞争行为的监管不仅需要电信监管相关措施,反垄断法及其他相关法律也将发挥重要作用。这需要我们协调电信法律与其他法律之间的关系,电信法体系不是孤立的,电信法体系的制定、修改和完善,应注意协调与行政法、民法、刑法等相关法律的关系,尤其是与《反垄断法》之间的关系。其目是同样的,都是为了进一步保护消费者的合法权益,维护电信市场公平公正、有效有序地竞争。

——推动基础电信市场开放,引入非公的竞争主体

电信技术和电信市场发展的趋势证明,未来的电信市场结构将是一个生态化的市场结构,即市场上存在多种层次多种类型运营商,在市场规则下相互竞合。我国目前的基础电信市场仅有三家国有电信企业垄断运营,需要通过市场开放来促进有效市场格局的形成。

鉴于中国电信市场环境的复杂性,开放应遵循循序渐进原则。可先试点,待各种配套制度(如资源保障制度、互联结算制度、竞争监管制度等)完善后,逐步走向一些更深层次的开放。

未来电信监管政策走向何方?

——完善电信监管法律制度

从中国的国情出发,加快建立并完善适应我国电信产业发展和市场监管的电信法律制度体系。要尽快完善《电信法》草案,推动《电信法》尽快发布和实施,为我国电信监管提供根本的法律依据;要基于《电信法》勾画的基本框架,制订具体的部门规章来保障电信法的贯彻实施,如修订市场准入(包括外资准入)、互联互通、完善资费管理、普遍服务等相关规章;要协调与其他法律之间的关系,电信法体系不是孤立的,电信法体系的制定、修改和完善,应注意协调与行政法、民法、刑法等相关法律的关系,尤其是与《反垄断法》之间的关系。

——构建高效的政府监管体系

高效的政府监管体系应具备的基本特征是:依法行政、监管独立、专业监管、干预适度和公开透明。中国虽然已建立了电信监管机构,但离理想的监管机构仍存在一定的差距。

针对目前我们存在的差距和问题,未来电信监管机构的改革应该着眼于以下几点:

(1)在监管模式上,为了改变“政监合一”监管模式存在的宏、微观职能冲突,以及广电分业监管带来的融合业务发展协调困难问题,在时机成熟时实施政监分离和融合监管,建立独立的专业化融合电信监管机构。

(2)在监管的权力配置方面,对于不能集中的电信监管职能(如外资准入、普遍服务基金、互联网网络信息安全等),应在部门之间建立顺畅的协调机制。同时,中央电信监管机构应适当向地方监管机构分权,中央电信监管集中在规则制定上。

(3)在监管程序方面,要做到程序合法、规范、透明,并建立相应的电信监管绩效评估机制,建立电信监管问责制度。

——健全外部监督机制

根据监督主体的不同,健全电信监管的外部监督机制可以从四方面入手:一是完善人大监督机制。二是加强司法监督。三是健全行政监督机制。四是强化社会监督机制,贯彻执行《政府信息公开条例》,建立和完善电信监管相关信息公开制度,加强法规、规章制定过程的公众参与度,建立畅通的监督渠道以及反馈机制,保障监督者权利。

可以说,《意见》的出台将带来电信监管政策的相应调整和完善,促进非公主体进入电信市场的速度与深度,并进一步推动电信市场的开放与引入竞争。同时,推动电信监管在立法、手段、监督等方面实施更深层次的改革。

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