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PPP模式——宽带网络建设领域的新尝试

2016-08-08  来源:中国信息产业网-人民邮电报社  作者:石立娜

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》,明确提出战略目标:到2020年,固定宽带家庭普及率达到中等发达国家水平,3G、4G网络覆盖城乡;到2025年,固定宽带家庭普及率接近国际先进水平,建成国际领先的移动通信网络,实现宽带网络无缝覆盖。

实际上,国际范围内,宽带已经成为公认的推动经济社会发展的新型基础设施。国际电信联盟“连通目标2020”提出,到2020年,推动全球超过60%的人口获得宽带连接,但由于宽带网络投资规模大,回收期长,世界各国普遍面临私人部门投资不足、农村和边远地区网络覆盖不足等难题,我国也不例外。金融危机以后,很多国家创新网络投资模式,选择政府与私人资本合作(Public Private Partnership,PPP)模式作为提升宽带网络覆盖的手段。自2015年我国发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)以来,PPP在我国公共服务领域得到蓬勃发展。截至2016年2月底,我国PPP项目总投资超过8万亿元,主要集中在供热、垃圾处理等市政服务,以及地铁、桥梁等市政设施领域。PPP模式在全球宽带领域有哪些典型应用,对我国宽带网络建设有何启示?

PPP模式在宽带建设的尝试

PPP模式是指政府和私人资本以合作协议方式提供公共产品和服务的行为。按照国际电信联盟(ITU)建议,PPP可分为以下四种模式:一是私营部门建设运营模式,即私人资本从政府处获得资金资助,建设和运营网络设施,并最终拥有网络的所有权;二是公共外包模式,即政府部门提供全部建设和运营资金,私人资本负责具体实施,网络所有权归政府部门所有;三是合资公司模式,即政府资本和私人资本成立合资公司,双方共同拥有网络,并共同承担网络的日常运营;四是公共部门建设运营模式,即网络建设和运营资本由政府与私人资本共同分担,网络的最终所有权归政府所有,网络建设和日常运营由私人资本承担。

PPP项目在实际运作中选择何种模式,通常取决于多种因素,如市场结构、互联网成熟度和政治环境等。近几年,全球宽带网络建设有不少采用PPP模式的案例。

——英国移动基础设施项目(MIP)

MIP项目是英国政府实施的一个杆路建设项目,目的是通过建设更多的杆路设施,改善5%~10%没有移动网络覆盖或者信号不好区域的网络质量,并将英国的移动网络覆盖扩展到99%的人群。该项目建设主要采用私人部门建设运营模式,即由英国政府出资1.5亿英镑,通过招标方式,由中标公司负责杆路建设,杆路资产的所有权归私人资本所有。杆路设施建成后,英国的移动运营商可以租用杆路资源部署和提升自己的移动网络。

MIP项目最终由Arqiva公司中标承建。原计划在2013年年底前将未连接的8万个接入点中的6万个连接到网络,但最终推迟到2016年5月完成,第一批站址于2013年9月启用。项目进度延迟主要有以下几个原因:一是Arqiva没有向政府部门提供详细的覆盖计划和时间表。二是一些地区的杆路建设需要经过冗长的审批程序。三是在一些偏远地区面临供电难题,有的缺乏回传电路。

经验总结:一是政府在实施PPP项目时,应着眼于那些缺乏竞争性的市场,集中对这些地区的无源设施提供资金支持。二是股东之间应加强沟通,确保市场主体对实施计划熟悉。三是政府应该努力创造良好的建设和监管环境,确保政策目标的实施。

——南非约翰内斯堡宽带网络计划

该计划通过投入政府资金,建设约翰内斯堡市内900公里长的骨干网络,以降低骨干带宽的批发成本,使得互联网接入服务提供商能够向消费者提供更低价格的宽带接入产品,促进约翰内斯堡市智慧城市建设,创造更多的商业和就业机会。

该项目建设资金1亿美元,每年运营费用2400万美元。项目起初采用公共外包模式,由约翰内斯堡市政府与爱立信签订建设合同,爱立信代为运营12年后,将网络交还给约翰内斯堡市政府。之后爱立信将项目转交给了CitiConnect通信。项目于2013年正式运营,但是2014年约翰内斯堡市政府终止了与CitiConnect的合同,并将该项目更改为公共部门建设运营模式。约翰内斯堡市政府2015年2月偿付了爱立信9300万美元,作为已建网络的费用。之后的网络所有权和运营权归约翰内斯堡市政府所有。

经验总结:一是政府部门在启动项目之前应该进行广泛调研,确定是否确实存在市场失灵,以便决策是否需要政府力量的介入。在本案例中,因为约翰内斯堡地区已经有其他的光纤网络在提供服务,这就对市政府实施宽带计划的必要性提出质疑。二是在项目实施前,要详细约定政府和私人企业的权利义务,避免在任何一方违背项目合同时引起争议,临时更改项目的运作模式。

——卡塔尔骨干网项目

这个项目采用的是公共部门建设运营模式。通过初期投入政府资金,降低私人资本投资门槛,吸引私人资本共同建设全国宽带骨干网。最终QNBN获得建设卡塔尔全国骨干网络的许可,同时承诺必须提供带宽批发业务。但是在项目进行中,卡塔尔另一家电信运营商Ooredoo也表示出有兴趣建设骨干光纤网络。

经验总结:一是共享无源设施能够减少建设成本,如果监管部门能要求主导企业(即卡塔尔电信)开放其无源设施,则可加快网络的建设进度。二是政府部门应确保市场中没有其他运营商有建设骨干网的兴趣。在本案例中,如果Ooredoo再建设一个骨干网,将导致资源浪费,并带来监管风险。

对我国宽带网络建设的启示

从全球经验来看,PPP模式已经在很多国家的通信领域得到了较好应用。总结几个PPP项目的经验,对我国有以下几点启示。

一是PPP模式应作为商业模式建网的有力补充,而非应用于大规模网络建设。从以上几个案例可以看到,PPP的应用重点已经从原来的大型国家骨干网(如澳大利亚的NBN)、普遍服务领域转移到无源设施、城域网等领域。这些领域都是宽带运营商缺少商业动力建设,或是现有网络的盲点区域。PPP模式作为一种补充模式,可以很好地填补市场上运营商进入意愿较低领域的网络覆盖空白区域。

二是PPP模式应该主要应用于市场失灵领域。政府部门在实施PPP项目之前,应进行充分的市场调研。如果社会资本在该领域存在较强的投资意愿,则政府应该让市场机制发挥决定性作用。在卡塔尔骨干网的例子中,由于其他运营商也有意愿投资于骨干网项目。此时政府通过PPP机制介入,将可能干扰市场机制的正常运行。

三是项目实施前应设计合理的风险共担机制,并充分沟通。在项目实施前,政府部门需要充分开展市场调研、可行性论证、未来盈利预测等工作,科学设计政府和社会资本的权利与责任,并在各利益相关方之间进行充分沟通,确保PPP目标的达成。

关键词:PPP模式 宽带网络建设 网络覆盖 QNBN 宽带连接