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数字经济挑战监管体制

2019-04-26  来源:中国信息产业网-人民邮电报  作者:闫德利

近年来,数字经济高速发展,对传统监管体系带来了新的挑战。作为一种新生事物,数字经济具有一系列不同于工业经济的新特征和新问题,对政府监管能力提出了更高的要求。

近代以来,世界主要国家逐步建立起政府监管体系,并根据需要不断进行适应性调整,以更好地依法对市场主体的进入、退出、价格、质量、竞争以及涉及国民健康和安全、可持续发展等行为进行监督和管理。

挑战属地管理模式

亟须调整央地监管关系

属地化管理是最为传统的管理模式。通过把地理空间划分为不同的行政区域,并对之进行属地管理,能够实现监管责任的层层分担,充分利用本地所具备的信息优势。我国幅员辽阔,不同地区间的人文环境和发展水平差异较大,基于多级政府的属地管理有其历史必然性,也是国情的客观要求。这有利于通过放权来调动地方政府的积极性,并充分利用本地信息和资源优势。实际上,不仅是政府机构,很多大型企业都采取了属地管理方式,并对照“中央-省-市-县”四级行政区划层层设立相应级别的分支机构,如电信运营商、银行、烟草、国家电网等。很多制造业企业在渠道管理中也为代理商划分了严格的“地盘”,规定代理商只能在划分的区域内开展经营活动,避免不同区域之间的商品“串货”。

互联网突破了时空制约,具有“一个平台、服务全国”的运营特点,这与传统属地管理方式之间的冲突日益凸显。例如,电子商务平台上有数以千万计的卖家,它们的注册地、实际所在地、发货地可能在不同行政辖区,服务的买家也遍布全国各地。一旦出现经营纠纷,基于行政区划的属地监管模式会面临较大挑战,建立异地协同监管机制需求迫切。再如,互联网医院采取以“在线患者-网络平台-在线医生”为特征的“屏对屏”诊疗模式,使传统上对“患者-医院-医生”实行属地监管的监管体制难以发挥作用。

“各人自扫门前雪”的分区属地管理方式,以及“中央-省-市-县”的分层体制,越来越难以适应蓬勃发展的以无界为主要特征的数字经济的要求,两者产生了巨大矛盾。为建立适应互联网发展的监管体制,亟须调整“央地关系”,改变事权划分,加强中央政府相关部门在数字经济中的监管责任。必要时设立中央政府部门的区域派出机构,实现全国范围内的统一监管。

挑战行业管理模式

跨部门联合监管成为重要趋势

除属地管理外,行业管理是传统监管体系的另一种重要方式。而互联网的创新大多发生在跨界边缘地带,这对行业监管产生新的挑战。例如,盒马鲜生、7FRESH等智慧零售新模式基于移动互联网技术,融合了零售、餐饮、快递三个不同行业,涉及商务、交通运输、卫生、市场监督、金融、信息通信等多个监管部门。再如,淘宝、天猫、京东等电商公司,也早已涉及网络社区服务,具备了媒体资讯的特征。这打破了传统的条块分割的行业监管模式。在现有体制不变的情况下,需要更多的跨部门协同,跨部门联合监管成为重要趋势。例如,为加强对互联网金融和共享单车的监管,有关部门分别发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》和《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》。与以往以一个或少数几个部门为主不同,这两份文件均是由10个部委联合发文。

联合监管、联合执法,有利于弥补政府监管中的缺位,避免管理出现“真空”地带,提高执法有效性。面向长远和未来,需要改变传统的条块分割的行业监管模式,建立适应数字经济跨行业、跨领域发展的管理模式。

挑战准入管理模式

对事中事后管理提出更高要求

传统的监管手段多是事前管理,以发放牌照和资质审核等事前手段为主。企业获得牌照后,经营环节的监管相对薄弱。一旦出现问题,监管部门往往采取罚款、吊销牌照等简单处罚措施。这导致市场准入门槛较高,牌照价值虚高。对获得准入许可的企业,是否守法经营却又缺乏监管。很多行业虽然采取了牌照管理,但市场经营秩序仍然混乱,根源就在于牌照“一发了之”,事中事后监管不足。三鹿奶粉事件、长生疫苗事件等危害公众生命安全的重大事件,充分体现了事中事后监管不足的弊端。

数字经济新业态的出现,给基于牌照的准入管理模式带来挑战。例如,出租车行业的基本运行机制是城市政府通过发放出租车牌照控制供给总量,并对服务、价格进行管制,若干家出租车公司获得特许经营权,但相互之间缺乏竞争。网约车出现后,理论上任何私家车辆都可以从事“出租车”业务,这大幅增加了车辆供给,提高了供需匹配效率。出租车牌照价格明显下跌,对传统出租车行业运营和管理体系产生了巨大冲击。

数字经济不仅挑战准入管理体系,还对事中事后管理提出了更高要求。网络信息可在短短几小时内传遍大江南北、长城内外,而P2P网贷公司也可能在一夜之间销声匿迹。面对数字经济带来的新机遇和新挑战,需要以包容审慎的政策措施来积极推动发展,更需要调整政府监管体制,着力构建更加一体化、法治化、信息化的数字经济监管体制。

关键词:数字经济 监管体制 监管模式 监管手段 出租车