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美国“网络中立”新规被废在即
网络拥有者或可开辟收费“快车道”

2017-11-29  来源:人民邮电报-中国信息产业网  作者:晓镜

在“网络中立”方面,近年来一直左右摇摆的美国最近又有新动向。美国联邦通信委员会(FCC)近日表示,将在12月14日进行投票,投票议题为废除2015年2月通过的“网络中立”新规《开放互联网指令》。根据FCC投票委员的分布,预计“网络中立”新规最终会被废除。这意味着美国在“网络中立”领域又将迎来一次大反转。

数度摇摆2015新规利空电信业

美国的网络中立争论近年来从未中断,政策的走向也一直未有定论。但自2014年以来,FCC在网络中立管制理念上几度大变,用云谲波诡来形容似乎也不为过。

不可否认,FCC最初在网络中立上对于传统的电信运营商持严苛态度。FCC此前曾经制定过一版“网络中立指令”并于2011年8月实施,但实施一周后,美国大型电信运营商Verizon公司就将该指令连同FCC一并告上了法庭,要求判决《开放互联网指令》无效。2014年1月15日,美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了《开放互联网指令》。判决称,尽管FCC证明了其有权对宽带业务进行监管,但是宽带服务提供商并非“公共运营商”,而FCC未能证明其“非屏蔽”和“非不合理歧视”原则未对宽带运营商规制过严。

这可以说是美国网络中立指令实施以来,美国传统电信运营商在相关诉讼中的首次胜利,也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版网络中立法规草案。2014年5月15日,FCC以3比2的投票结果通过了新版网络中立法规。FCC在新版网络中立法规中建议遵循三大原则:一是所有的ISP必须对流量管理做到透明,二是合法的内容不能受到屏蔽,三是ISP不得在违背商业原则的情况下损害互联网(包括利用附属机构区别对待流量)。根据该草案,拥有宽带基础设施的服务商(如AT&T等)有望据此向使用其网络的内容服务商收取费用。但该草案引发了巨大争议,收到的留言和评论多达400万条。美国众多互联网企业和消费者维权团体认为,允许某些网络内容进入“快速通道”将对其他内容构成歧视,损害网络中立性原则。

2014年11月,时任美国总统奥巴马的一番表态再次改变了美国网络中立的管制走向。奥巴马敦促FCC禁止设立互联网“快车道”,并将宽带服务重新定义为公共服务,此举激起有线电视企业和电信企业的强烈不满。这是奥巴马任内首次介入此问题。

2015年2月26日,FCC投票通过了最新版“网络中立”管制方案,被称为迄今最严格的“网络中立”方案。该方案与奥巴马的思路基本一致,但与2014年FCC提出的草案却有很大不同。美国电信法将通信业务分成两大类,一类是采取宽松管制的“信息服务”(Title I业务),另一类是需要进行严管的“电信服务”(Title II业务)。根据最新版的网络中立规定,宽带接入被从“信息服务”划归为“电信服务”,接受更严格管制。具体来说,宽带网络提供商不得阻止访问合法的内容、应用、服务或不会造成损害的设备;不得损害或降低合法的互联网流量;不得提供付费优先服务或者说“快速通道”服务,也禁止网络服务提供商优先提供自己子公司的内容和服务。新规允许宽带提供商出于保持服务稳定的目的对网络进行管理,但FCC强调此举不得出于商业考虑。该规定对于固网和移动网络同等适用,这在美国尚属首次。很明显,新规利空电信业,禁止斥资兴建网络的宽带服务商区别对待接入其网络的服务对象,意味着电信运营商此前寄希望于通过对“快速路”收取费用回收网络投资成本的打算落空。

特朗普时代几度酝酿政策反转

2017年1月20日,特朗普正式就任美国总统。特朗普时代开启的同时,美国“网络中立”的反转也同步开始。

FCC新任主席阿基特·帕伊2月3日宣布,撤销此前判定运营商“零费率”服务违反网络中立规定的报告,同时撤销所有针对“零费率”服务的调查。这是特朗普政府针对2015版“网络中立”发起的首次挑战。

所谓“零费率”服务是美国运营商推出的、允许用户免流量使用的服务。AT&T此前推出的OTT视频服务DirecTV Now即是代表。该服务提供超过100个电视频道的节目,允许AT&T移动用户免费通过4G网络收看流媒体视频。但针对非AT&T移动用户,这项服务的标准收费是每月35美元。该服务平台被设计为移动优先,主要针对的是那些已经或计划取消宽带服务的用户。但这类服务遭到了许多视频公司的抗议。他们称,AT&T的移动用户很大可能会优先使用DirecTV Now服务,而其他公司的视频类服务无形中就被置于劣势竞争位置上。

奥巴马执政期间的FCC不支持运营商推出此类服务,认为其有损互联网的公平性,会损害竞争和消费者利益。FCC下设的无线通信局此前公布了针对运营商“零费率”服务调查的报告,判定这类免费流量计划违反了FCC的网络中立法规,没有保护消费者的权益,也没有促进竞争。但帕伊却彻底推翻了这一论断。

4月23日,帕伊进一步宣布,将着手废除奥巴马时期生效的通信监管案《开放互联网法令》,即2015版“网络中立”规定。帕伊当天还公开阐述了对于未来互联网监管的看法。他指出,《1996年电信法》中的重要措施之一,就是为了保护生机勃勃和自由竞争的市场,必须打破原有的联邦监管,以低干涉监管策略取而代之。但从2015年开始,FCC重回老路,依据《1934年通信法》对于通信服务的监管原则,对互联网接入服务开始强力掌控式监管。其典型标志,就是把互联网接入服务归类于“第二类(Title II)”通信服务。帕伊认为,通过不同的带宽和服务优先级获取不同水平的收入,是宽带服务提供商的基本权利。以开放互联网的名义,禁止宽带服务提供商获取差异化服务收入,这实际上彻底封死了宽带服务提供商逐步通过技术创新获取增量收入的动力,对通信行业的发展会带来很大的负面影响。

4月,FCC进一步实施实质性举措,发布了推翻2015年“网络中立”法案的建议书。建议书并未全面推翻2015年“网络中立”法案,而是主要针对两点:一是推翻将宽带接入被划归为Title II业务的规定;二是询问是否维持此前的非歧视规定,如宽带网络提供商不得阻止访问合法的内容、应用、服务,不得限速等。目前看来,建议书主要的聚焦点是将宽带接入业务从Title II业务重新划归为Title I业务。FCC此前称关于Title II的划定已经损害了美国宽带市场的投资。

现年44岁的帕伊是共和党人,自2012年5月开始在FCC任职。据报道,帕伊在2001~2003年间曾担任美国大型运营商Verizon公司的联合顾问。鉴于共和党执政理念以及他的电信从业经验,他倾向于少干预,倡导自由市场理念。正如此前的猜测,帕伊领导下的FCC与奥巴马治下的FCC理念大相径庭。

根据最新的建议书,2015版“网络中立”规定被废除后,宽带服务商或可针对网络收取更多费用,服务商被强制要求做的仅仅是通知用户其实施的流量管理措施。

“2015年,上届FCC向奥巴马的压力低了头,基于政党阵营投票,FCC对互联网实施了严厉的、公共事业式的监管。那个决定是错误的,抑制了建设和扩建宽带网的投资,抑制了创新。”按照帕伊提出的“恢复互联网自由令”,“联邦政府将停止对互联网的微观管理”,取而代之的是,FCC只会要求互联网服务提供商保证采取的措施透明,以便消费者可以买到最适合他们的服务,企业和中小企业能获得创新所需的技术信息。

此举无疑将利好电信业。美国电信运营商一直抱怨2015版“网络中立”规定强加了过多的义务导致网络投资减少。

关键词:FCC 美国联邦通信委员会 网络内容 美国宽带 美国总统