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“有形之手”如何助MVNO一臂之力?

2013-04-15  来源:人民邮电报  作者:杨筱敏

随着《移动通信转售业务试点方案》(征求意见稿)的发布,移动通信转售业务开放工作即将启动。与此同时,监管机构也面临新的挑战,需要针对可能面临的问题完善各项政策,确保移动通信转售业务的顺利开展。

确保转售商进入市场

按照试点方案征求意见稿,每家移动网络运营商“应保障在试点期间至少与两家以上转售企业签署合作协议,并开展合作”,这种直接规定开放数量的监管模式有利于移动转售商能够较快地进入市场,发挥试点作用。

移动虚拟运营可以按照移动虚拟运营商(MVNO)拥有设施的多少分为几种模式,移动转售是其中最简单的一种模式。从国际上看,各国对MVNO的监管模式由于其市场环境、监管取向的不同存在重大差异。部分国家对移动网络运营商(MNO)向MVNO开放接入有强制性规定,包括中国香港、爱尔兰、丹麦、韩国。例如,中国香港要求3G运营商开放30%的网络容量给不具有附属关系的MVNO。韩国《电信事业法》(修正案)中授权电信监管机构KCC指定公共运营商给其他电信服务提供商提供MVNO业务。更多的国家如美国、英国、澳大利亚、新西兰,没有硬性的开放义务规定,由MVNO与MNO自由商业谈判达成合作协议。还有一些国家,为了促进网络基础设施投资,避免MVNO进入电信市场“撇奶油”(集体侵犯企业知识产权),曾经或禁止开放移动通信虚拟运营业务,如印度、阿根廷、巴西。

上述几种模式各有优缺点,强制开放有利于MVNO快速进入市场,加剧市场竞争。采取自由开放则有利于MNO最大限度地引入与自己有互补作用的MVNO,促进业务创新。而在一段时间内禁止MVNO进入市场,则有利于保护本国网络基础设施的投资,促进移动网络的普及。

明确业务许可经营范围

在我国现行的《电信业务分类目录》(2003年)中,并没有“移动通信转售业务”。试点方案将其界定为第二类基础电信业务,比照增值电信业务管理,但是对其能够转售的业务范围尚未界定。由于我国是按照具体的业务细分类别分别进行单独许可的,因此有必要在发放试点许可证时,对其具体业务范围进行明确,主要应包括语音类、短消息类、数据流量类等,且不应与《电信业务分类目录》中的其他增值业务相混淆。转售企业欲提供增值业务或融合创新类业务应另行申请许可或遵守新业务相关管理规定。为便于转售企业开展增值业务,可考虑允许转售企业在申请移动通信转售业务许可证时一并申请增值业务许可。

从国际及海外经验来看,中国台湾、马来西亚、巴基斯坦都有专门的移动通信转售业务许可证,中国香港对移动通信转售服务商适用类别许可证。

完善用户权益保障体系

移动通信转售企业进入移动市场提供移动通信业务,势必会产生一系列与移动网络运营商相似的用户权益及服务质量问题,对此可同样适用当前的《中华人民共和国电信条例》、《电信服务规范》等关于用户权益保护、服务质量的政策规定,同样要服从当前的电信服务质量管理。

确保转售企业提供的语音通信服务质量、漫游服务质量、紧急呼叫服务质量不得低于网络运营商,需要在转售企业申请许可时提供相关业务保障能力的承诺,如具有与网络运营商签订的服务水平协议(SLA)等。

对于提供预付卡业务的转售企业,为防止其经营不善或其他情形导致的破产问题,需要有用户权益保证金要求。从国际经验来看,具体可选择方式包括:由转售企业与运营商协商,在商业合同上订明由运营商进行担保;或者转售企业将权益保证金交给消费者协会;或者由金融机构担保,由监管机构审批保证金的真实性。例如,我国台湾监管机构对以预付费方式提供服务的许可审批非常慎重,按照我国台湾消费者保护相关法规,提供预付卡服务需要有金融机构或其他同业同级公司(市场份额不低于5%)提供足额履约保证。

完善企业退出机制,确保转售企业退出市场前能妥善安排好用户事宜。从国际及海外经验看,企业退出市场要向许可证发放机构进行申请,同时提前通知用户,允许用户办理退费或者转换至与转售企业合作的网络运营商的服务。

明确码号资源分配机制

根据试点方案征求意见稿,转售企业的码号将由MNO直接向其分配。从国际及海外经验来看,这种方式下有两种分配机制,一种是政府不额外给转售企业分配码号,由运营商根据自身码号资源情况给转售企业分配号码,如我国台湾采取的是这种方式。另一种方式是由政府给移动网络运营商核配专门的号段分配给转售企业,如巴基斯坦。

前一种方式的好处是有利于提高运营商的码号资源利用率,运营商无需额外调整自己的设备来适应转售企业的码号,同时减少监管机构在尚未确定市场情况下进行码号规划的负担。后一种方式则有利于转售企业的品牌推广和长期发展,也有利于用户识别和监管机构监管。

我国未来采用哪种分配机制,仍有待监管机构考量。另外,码号资源属于国家资源,应该禁止运营商利用码号资源营利。

加强市场竞争行为监管

转售企业的业务开展密切依赖于移动网络运营商,转售业务开展后双方出现矛盾时处于优势地位的运营商可能会采取不正当竞争手段挤压转售企业的生存空间,例如恶化服务质量、抬高批发价格、低价倾销服务、终止给转售企业提供服务等。从国际经验来看,一方面,监管机构倡导以商业协商为主的原则,建议转售企业和运营商在签订协议时应尽量谨慎,避免事后争端。在出现争端时,应先通过商业协商解决争议。但是若仍出现法规政策禁止的不正当竞争行为,监管机构仍将根据法律规定介入解决。

关于批发定价问题,目前从国际经验来看,除了韩国之外,甚少有监管机构直接介入定价的先例,一般由转售企业和运营商商业协商确定。韩国监管机构KCC要求三家MNO以批发价格给MVNO批发业务,并要求批发价格应该比零售价格低31%~44%。丹麦监管机构要求运营商给MVNO的批发定价应该基于客观、透明、非歧视原则。

此外,仍有资费管理、网络信息安全等问题需要考虑。只有设计完善好综合配套政策,移动通信转售业务才能顺利健康发展。

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