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内调思路转方向 外建机制促发展 ——访上海市通信管理局局长陈皆重

2014-12-16  来源:人民邮电报  作者:王天广

 

上海市通信管理局局长陈皆重

上海,在中国经济领域具有举足轻重的特殊地位。同时,上海又有着独特的社会环境和文化氛围。通信行业既是上海经济的基础性产业之一,又是促进上海经济社会各方面发展的重要力量,同时也是一个不断创新的行业。作为上海通信行业的主管部门,上海市通信管理局一直以来的总体目标是:有效建立与上海国际大都市地位相称的通信监管地位,服务好上海经济社会转型发展的深层次需要。

2014年年初,上海管局提出今年的工作思路:以推进“宽带中国”战略和促进信息消费为龙头,以夯实传统监管模式为基础,以探索建立互联网管理为核心的新监管思路为方向,以完善网络与信息安全保障体系为目标,逐步建立健全符合通信行业发展现状的新监管模式。

在这个工作思路之下,上海管局以“改革、发展、监管和安全”作为工作主线,以“七个下功夫”为工作的主要着力点,内理思路转方向,外建机制促发展,总体工作取得良好进展。日前,记者就上海信息通信业的具体发展情况和管理思路采访了上海市通信管理局局长陈皆重。

信息化水平全国领先

记者:今年上海通信行业整体发展情况如何?

陈皆重:对于上海通信行业当前的发展态势,我想,可以用一些数据来说明。

截至10月底,全市电信业务总量达到482.2亿元,同比增长10.2%。基础电信业固定资产投资完成77.7亿元,通信能力指标保持充沛,移动电话基站总数达到5.6万个,WLAN公共运营AP总数达到14.9万个,互联网宽带接入端口为1457万个,其中FTTH/O端口超过68%,光纤到户能力居全国第一。

上海的电话用户普及率达到135.7%,全国排名第三。3G和4G用户同比增长了38.3%,达到1451.6万户,占移动电话用户总数的44.3%;固定宽带接入用户增长到532万户,其中FTTH/O用户比例为75.7%,超过74%的用户速率在8M以上,速率在20M以上的用户占比达到了46.8%,这些都保持着全国第一。

运营企业的非话音业务收入所占比重提高到了64.4%,全国排名第二。基于营改增后差异化税率的政策,从语音经营为主向流量经营为主的转型将进一步加速。移动互联网数据流量继续大幅提高,达到43745T,其中手机上网流量为35971T,占比为82.2%,信息消费特征明显。

以上这些数据说明,上海的基础电信企业发展平稳。

在增值业务方面,截至2014年9月底,持有上海管局颁发的增值电信业务许可证的企业达到1016家,同比增长12.5%;增值电信业务收入前三季度累计约300亿元,同比增长约20%;电子商务交易额前三季度累计达到90亿元,同比增长47%;宽带接入市场对民营资本进一步开放,增值企业的宽带接入用户达到112万户,同比增长22%,市场份额已达到20%。这显示增值电信市场正在蓬勃发展。

不过,上海通信行业的利润总额有所下降,主要是受到了营业税改增值税的影响。主营业务收入为446.25亿元,同比下降1.1%;电信利润总额为95.4亿元,同比下降4.6%。

记者:上海已经被列为宽带中国示范城市。上海的宽带建设目标是什么?

陈皆重:在国内权威机构近期发布的中国信息化发展水平评估报告、中国宽带速率状况报告中,上海的信息化综合指数排名、网络就绪度排名、信息通信应用指数排名、平均下载速率等均居全国首位。

在这个基础上,我们将以上海新一轮智慧城市三年行动计划为统领,建成具备国际水平的下一代城市通信基础设施体系。

具体指标是:到2016年光纤宽带网络基本覆盖全市,家庭光纤到户率达到60%,家庭光纤用户平均互联网接入带宽达到40兆比特/秒;第三代移动通信和第四代移动通信用户普及率达到70%,第四代移动通信网络基本覆盖全市,公共场所无线局域网布局进一步优化,无线接入点达到20万个;功能设施进一步完善,全市互联网数据中心机架数突破5万架;国际网络出口、本地网络网间交换能力显著提升,网络就绪度指数明显提高。

宽带中国示范城市所要求的6项指标,均要在创建期末达到全国领先水平。

6月17日,以“4G,与青年共成长”为主题的上海通信发展年会成功召开。图为高峰对话环节中,上海市通信管理局局长陈皆重、复旦大学中国历史地理研究所教授葛剑雄、中国工程院院士方滨兴,围绕“通信技术对生活产生的影响”以及“4G如何与青年共发展”进行精彩讨论。

行业监管亮点多

记者:上海被工信部确定为电话用户实名制登记的三个试点省市之一,上海管局为此做了哪些工作?

陈皆重:上海管局主要是在指导运营企业建立管理制度和技术措施方面下功夫。

上海管局要求运营企业对新用户切实做到“先查验、后登记、再开通服务;不查验、不登记、不开通服务”,保证了新增用户实名登记率100%。同时,上海管局建立了有效的常规监督检查机制,要求运营企业自查自纠,每月自查不少于2个区县,检查门店数不少于200家,其中末梢门店必须占60%以上。上海管局还指导企业加强销售渠道的管理。经过深入梳理,摸清了运营企业合作门店的家底,要求他们对总计4090家合作门店信息全部进行核实更新,并在网上进行公示。在确保实名登记率的同时,上海管局还指导企业建立起了完善的内部管理制度和技术保障制度,以确保用户登记资料的安全。

记者:垃圾短信已成为社会公害,对此,上海管局2014年做了什么?

陈皆重:为了解决垃圾短信问题,上海管局进行了统一规划,通过上海三家运营企业的积极配合、创新开发,上海成为全国第一个全面实现“0000”行业端口短信退订功能的省市。具体来说,对由本地106×××××行业短信端口发送的商业短信,用户只需向该行业端口号码回复“0000”短信,即可实现屏蔽,退订即时生效。这个功能的实现,可以帮助用户更合理、更简单快捷地掌控自己的通信消费权利。2014年上半年,上海三家运营企业共接受用户退订申请206964个,拦截点对点垃圾短信595763条。从2013年11月到2014年3月,全市垃圾短信举报量下降了27.4%。

记者:上海每年有一次全行业参加的通信发展年会,这在国内通信行业不多见。为什么要搞这么个会议?

陈皆重:从行业监管的角度讲,上海通信发展年会其实也是对监管理念和方法的创新。我们对年会的定位是:上海通信行业向社会展示行业的平台,行业与社会沟通的桥梁,连接不同行业的纽带。年会每年举办一次,到今年已经举办了7届。由上海市通信行业协会、通信学会、互联网协会以及上海电信、上海移动、上海联通共同主办。参与的人员包括上海市、区县的政府部门,国内外的企事业单位、研究机构、新闻媒体及个人用户等。

通过年会,我们让上海的运营企业形成一个服务社会的整体,塑造整个行业的良好形象;让运营商与上海的各级政府机构、集团用户、个人用户面对面、深层次、有主题地进行沟通交流,也让整个行业产业链上下游进行交流,使通信行业可以更好地服务上海;年会也是让我们行业了解国际先进技术、经验的一个平台。

上海通信行业为央视转播亚信峰会提供优质服务。

紧抓“牛鼻子”凸显主管部门位置

记者:目前上海的共建共享有什么新的进展?

陈皆重:目前,上海完成了共建共享数据平台(二期)、既有小区开放共享管理系统、IDC机房管控系统、新建住宅小区配套合格证明办理系统(二期)和通信工程招投标管理系统五大系统的开发建设工作。基站共享工作已全部下沉至各运营企业区分公司。上半年,上海的铁塔共建率达到94%,共享率达到100%;基站共建率达到61%,共享率达到100%;室分共建率达到81%;管道共建率达到76%。在既有住宅小区开放共享方面,按照“用户选择、平等接入、资源共享、合理补偿”的原则,完成了72个既有住宅小区的共享开放,并在制定政策、订立标准、建立机构等方面启动并完成了基础工作。

记者:上海管局如何在行业建设市场管理中发挥应有的作用?

陈皆重:对这个问题,上海管局一是抓共建共享,二是抓制度建设和发展规划。

2013年,上海管局根据国家电信条例和通信建设法律法规的要求,对通信建设领域的几项基础制度进行了强化,出台了一系列规范性文件。以此为基础,上海管局进一步强化了“通信规划”、“共建共享”、“资产管理”、“工程质监”四方面的管理工作。在通信规划管理上,上海管局加强了通信规划编制主体管理、编制流程监督、规划成果评审和规划文件批复四方面工作,使上海的通信规划回归依法循规编制的正轨。同时,也做好了自贸区通信规划、4G网络建设规划和2014年度行业滚动规划三大重点规划的编制工作。

在通信资产管理上,上海管局利用工信部全国通信管线资源清理整顿工作要求和局共建共享数据平台二期建设的重大契机,按照先清理整顿、摸清家底,再规范格式、集中上报的工作步骤,督促各通信企业完善资源管理系统和管理制度,推进全市通信资源管理平台建设。

在工程质监管理上,上海管局以光纤到户检查监督为切入点,以重点场所重大工程质量监督为重点,推动本市通信工程质监管理工作。在这个过程中,尤其要注重发挥质量监督贯穿通信工程实施全周期的优势,严把“未经质监申报和验收备案不得使用”的一票否决权,在工程质监中体现共建共享、平等接入等通信监管要求,推进通信建设行为合法有序。

积极推动自贸区电信业务开放

记者:对于上海自贸区的电信业务开放,上海管局有什么具体措施?

陈皆重:在开放意见和管理办法公布后,上海管局在工信部的指导下,第一时间联系了部电信研究院,及时搭建了“中国(上海)自由贸易试验区外商投资经营增值电信业务管理系统”,并于4月30日向社会发布了通告,统一通过电子系统受理材料申请和业务审批。这个系统的使用不仅提高了审批工作的效率,同时,系统还集成了月报模块,便于将来试点企业经营指标的统计分析和试点业务的开放评估。

在这个过程中,上海管局提出的相关建议基本都被工信部试点管理办法采纳,并得到了工信部的大力支持,将外资企业申请的审批权限下放到了上海管局。

记者:企业的反应如何?

陈皆重:在试验区对外开放电信业务的政策和实施意见公布后,各方咨询踊跃。除传统的外国电信企业外,互联网企业、外包服务提供商、传统零售商也对试验区电信业务表现出了浓厚的兴趣。企业关心的业务主要包括信息服务、呼叫中心和电子商务等。

记者:目前有企业正式提出申请吗?

陈皆重:经查询系统申请和受理情况,目前已有四家企业正式提交了申请,其中两家获批。

记者:中央要求自贸区“大胆闯、大胆试、自主改,尽快形成一批可复制、可推广的新制度”,上海市通信管理局在通信行业监管制度上有哪些探索?

陈皆重:上海管局在工信部的直接指导下,积极创新审批和管理的形式与做法,力争为全国其他地区形成可复制、可推广的新制度。

上海试验区对外开放了八项增值电信业务中的七项,由于目前仍没有具体的企业和项目完全落地实施,目前还没有形成一套完整的可复制可推广的制度和措施。因此,我们建议经过有效评估后,在保证网络与信息安全的前提下,将上海试验区电信业务开放的先行做法复制、推广到全国其他试验区或开放园区。

上海试验区对外开放电信业务的审批管理是此次行政审批改革的重大创新和亮点。一年来,上海管局总结了四条可供全国复制、推广的做法和建议,主要包括下放审批权限、简化审批流程、缩短审批时限和便捷审批服务。

打破部门信息壁垒

记者:今年8月28日,上海市通信管理局和上海市工商行政管理局签署了一项合作备忘录,这个备忘录的主要内容和意义是什么?

陈皆重:这个合作备忘录全称是《加强网络交易信息监管合作备忘录》。

签署备忘录,是为了进一步加强和完善网络基础管理,加大对本市网络交易行为的执法力度,建立健全网络交易监管处置机制,维护网络市场的正常秩序。《合作备忘录》的签署创下了全国网络监管信息共享的先例。

互联网与生俱来的开放性、匿名性和隐蔽性,导致网络行为监管始终是相关职能部门共同面临的一大难题,这个“难”主要体现在四个方面:

一是网站主体信息核实难。网站主体的信息目前分散在不同部门和机关,缺乏有效的信息共享渠道,真实性核验难以落到实处。二是网站经营主体定位难。网站经营主体可以不受经营地点的限制,一旦发生违法行为,要确定违法行为发生地十分困难。网站经营主体极强的流动性,也导致违法行为处罚成为一大难题。三是网络交易调查取证难。与实体物证相比,网络交易涉及的证据信息具有易修改、易删除、可远程操控等特性,通过传统取证方式难以收集和固定真实、完整、有效的证据。四是网络日常监督检查难。以上海为例,截至2014年10月底,上海共计有24.69万个主体开办了33.47万个网站,而上海管局相关监管部门人员只有4人。

鉴于此,上海市通管局与市工商局决定率先打破部门间的信息壁垒,在原有合作基础上进一步加强信息资源共享,解决信息孤岛问题。

记者:这次合作主要有哪些内容?

陈皆重:双方明确了短、中、长期目标任务,将有效整合资源,形成网络市场监管合力。

短期,建立网站备案信息与工商登记信息的校验共享机制。由市工商局向市通管局反馈网站主办者工商登记信息的真实性比对情况,由市通管局向市工商局反馈已登记备案网站的主办者、域名及备案号等网站备案情况,最大限度地实现信息资源互通共享。中期,共同推进“上海市网站主体信息管理平台”项目建设,全面整合通信、工商、公安等各个监管部门的信息资源,有效提升网站基础数据的真实性和准确性,为查处违法行为、强化执法力度提供有效数据支撑。长期,合作突破网络交易监管困境,营造健康、诚信的网络交易环境。信息资源共享是这次合作的起点,《合作备忘录》明确双方建立定期联席会议制度,重点通报网络监管情况,研究监管执法过程中遇到的突出问题,逐步解决长期困扰监管执法工作的难题。

上海于2011年正式启动“智慧城市”建设,其中明确提出要推动政府信息资源协同共享,打破部门之间的信息壁垒,形成一整套数据共享体系,从而为公众提供完整、全面、便捷的基础服务。这次合作是一次有益的尝试。

妥善处理“放”和“管”的关系

记者:本届中央政府机构改革的重点工作之一是简政放权和转变职能,上海管局对此有什么思考?

陈皆重:随着机构职能转变的逐步深入,政府管理将更多地从事前审批向事中事后管理转变,实行“宽进严管”。机构职能转变后,必须妥善处理“放”和“管”的关系。事中事后监管比事前监管更难,工作方式也不一样,事前监管是别人找上门,事中事后监管则是我们自己要主动去了解情况,发现问题,实施监管。

建立事中事后监管工作模式,需要处理好政府与市场、政府与社会、局部与整体三方面的关系。

上海管局对试验区外商投资经营电信业务的事中事后监管考虑主要有四个方面:

一是年检制度。上海管局在试验区试点批复模板中已经将年检情况记录表作为附件,要求企业每年一季度要按照规定进行年检。除对这个年检材料进行全面审核外,我们还要对其经营主体、经营行为、电信设施建设、电信资费和服务质量、网络与信息安全保障措施落实情况等进行必要的检查。

二是月报制度。上海管局已经在试验区审批系统上线了月报模块,要求试验区电信业务经营者每月按照要求报送经营情况报表。月报数据将有助于监管部门掌握企业生产经营情况,规范企业合法合规经营,同时也方便服务企业。

三是例会制度。上海管局将定期组织试验区电信业务经营者召开例会,及时做好政策宣贯、文件学习、业务培训等工作,同时收集掌握企业经营情况和发展动态,便于日常管理和有效服务。

四是信安检查。上海管局将组织专门的技术力量,通过日常拨测、现场检查、安全防护等方式,确保自贸区外商企业的网络与信息安全管理处于良好状态。

记者:如何建立“以互联网管理为核心”的监管新思路?

陈皆重:建立以互联网管理为核心的监管思路,是一项重要的探索性工作,这是由当前互联网管理,甚至是整个社会治理工作所面临的严峻形势所决定的。管理互联网,除了需要完善的制度,也需要完备的技术手段,应管理创新和技术手段两轮驱动。

落实好网站备案信息真实性核验工作,是做好网络管理的极其重要的基础性工作。上海管局将以此为主要抓手,确保上海的网站备案率和备案主体信息准确率分别达到或超过工信部规定的99.8%和80%的标准。

围绕中央关于网络安全管理的新精神新要求,上海管局将以“新技术新业务属地化评估”为契机,积极探索开展新技术新业务评估工作,力争建立起有效的评估工作体系。

上海管局也将继续联合公安和工商等部门,持续推进移动互联网恶意程序专项打击工作,积累数据和经验,建立长效机制。

对安全防护检查工作,除了提炼以往经验,上海管局还要寻找新的着力点,重点检查基础网络设施、数据中心、业务系统、域名系统和网站系统的网络数据安全和用户信息保护情况。

上海管局还考虑委托第三方专业机构对企业网络与信息安全系统进行检测,确保考核的公平性和客观性,真实有效地反映基础企业技术手段建设与使用情况。

上海管局还积极推动“上海市网站主体信息管理平台”和IDC/ISP管局侧项目的建设工作,大力推动已建各类管理平台的整合工作,加强对系统数据信息的汇总分析,为互联网管理工作提供更加扎实的基础支撑。

记者:虚拟运营商等新的监管对象会不会对管局的监管工作形成挑战?

陈皆重:这是肯定的。

第一点,监管对象数量大幅增多。作为行业监管部门,我们能否开展好事中事后管理,及时发现问题,维护好市场秩序,这个任务很艰巨。第二点,目前我国还缺乏统一的虚拟运营技术标准和业务规则,基础运营企业和虚拟运营商之间的纠纷问题可能会大量出现,这对我们监管部门又是一个挑战。再一个,用户利益保护难度加大。虚拟运营商销售的是基础运营企业的产品,可能会因责任界面不清出现一些用户利益受损的情况。另外,虚拟运营商一旦经营失败退出市场,其用户的利益保障问题也会变得很突出。

因此,我们必须对虚拟运营时代的行业监管重任有充分的思想认识,加大对虚拟运营商的关注力度,研判可能会出现的监管难题,定期召开虚拟运营商研讨会,加大周期性检查力度,寻求积极稳妥的解决措施。

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