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重构监管,推动网约车创新发展

2015-10-26  来源:人民邮电报  作者:

工信部信通院政策与经济研究所副总工程师 何霞

10月10日,交通运输部从深化改革、整体推进出租汽车行业健康发展和规范网约车经营管理出发,发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《管理办法》)。由于《管理办法》出台将为网约车、巡游车和消费者带来巨大的不确定性,因此,社会反响很大,争论非常激烈。为此,本文将从推动“互联网+交通”新业态创新发展的目标出发,对重构网约车监管体系提出一些看法。

简单制止无法解决根本问题

当前,全球对网约车的监管模式有三种:一是新加坡等国家承认Uber等网约车的合法性,但对此进行严格监管,如规定价格不得超过本地出租车现行价格,只能雇佣或派遣拥有本地出租车牌照的汽车和司机,平台服务商必须在新加坡陆路交通管理局备案等;二是法国等国家和地区执法部门将网约车服务作为非法营业进行查处;三是美国加利福尼亚州、科罗拉多州和华盛顿哥伦比亚特区三地相继通过监管决定或立法实现了网约车服务的合法化,使网约车平台可申请许可和合法运营,不设车辆数量和运价管制,同时,监管机构与网络平台共同实施监管。

纵观国外政府对Uber等网约车监管态度的变化过程,起初大多是制止,之后是对其观察评估并研究监管对策,而当前新加坡、美国等州已承认网约车的合法化并实施监管,只是监管的宽松度有别。从国外政府对Uber的态度来看,他们对网约车的态度与出租车占有率和公共交通的便捷率相关,出租车占有率高则对网约车的准入比较慎重,反之则允许网约车进入以弥补公共交通的不足,方便消费者出行。

从我国公共交通出行市场的情况看,构建发达、便捷的公共交通体系还需数年的努力,巡游车的市场占有率不同城市差异很大,消费者的细分需求引发网约车的快速发展。面对巨大的消费需求,仅通过简单立法制止无法导致其消失,需要合理引导,重构监管,以保护消费者选择权和平衡网约车与巡游车的利益,促进新型交通出行市场的健康发展。

应避免“黑车”数多于合法车的窘境

《管理办法》解决了网约车的合法性问题,这是一个进步,但同时也提出了“管人、管车、管平台”的相关管理措施。

《管理办法》的核心条款是界定了网约车辆的出租客运性质,因为车辆性质界定决定了网约车未来发展的市场空间、市场规模与发展态势。如果网约车定义过窄的话,其市场规模将被大大压缩,消费者的需求无法满足;相对较宽的话则受众车辆会比较多,市场将会延续目前的发展态势,消费者将继续享受多元化出行选择。因此,车辆界定是《管理办法》的最关键条款。为此,需要我们从网约车的出租客运性质界定对消费者、出租市场、产业发展和政府监管的相关影响进行分析。

从出租车市场主体看,长期以来,需求导致形成两个市场,一是巡游出租车,二是黑车市场。网约车出现后带来了第三个市场。从出租车市场结构看,网约车占到出租车市场的50%以上,一旦《管理办法》出台,将仅给极少部分的出租客运车辆发放“道路运营证”,其与巡游出租车一起形成合法的出租车市场,而上百万辆网约车将成为法律上的“黑车”,并导致出现出租车市场上“黑车”多于合法运营车的窘境。

从消费者需求看,大量网约车的存在满足了消费者多元化出行的需求,推动了共享经济的发展。而《管理办法》出台将大幅减少合法网约车数量,以维护巡游车的主体地位。但是否人们对网约车的需求就消失了呢?不可能。因为网约车消费主体是在网络环境下成长起来的“80后”和“90后”,经过几年的使用,他们对专车已有一定程度的依赖,并习惯于通过分享经济满足出行的需求。我们在看待一个新技术和新应用是否可持续发展时,并不在于它的盈利模式如何,唯一要看的就是全社会对它的需求,如果社会对其有巨大的需求,则新技术与新应用的发展将一定是持续的,只不过是以什么样的方式延续它的发展轨迹,而不是简单的政策规定就可让它消失。因此,由于需求的空间与规模存在则极有可能形成上百万辆的无证黑车,将为打击这些黑车带来极高的执法成本,并可能导致社会冲突等恶性事件的发生。

从网约车产业发展角度看,《管理办法》出台将对这个产业的发展带来影响。以受“互联网+”渗透影响比较早的电信产业看,工信部将信息通信业务分为基础电信业务和增值电信业务,并且采用不同的管理方式。2014年全行业总收入是1.15万亿元,其中大概3000亿元是增值电信业务收入,增长率达20%;8000多亿元是基础电信业务收入,增长率仅6%左右,未来,增值业务与基础业务可能会平分天下。因此,当我们反思当年政策设计的时候,会感到电信增值业务的发展好坏与市场开放程度有密切关系。同时,行业监管者推动新兴业态的发展非常重要,不仅能带来这个行业发展的空间,满足消费者多元化需求,也能大幅提升行业未来在整个国民经济发展中的地位和作用。《管理办法》出台将使处于萌芽状态的交通业分享经济,或者说“互联网+交通”新业态的发展态势被大为扼杀,将导致新兴市场发展速度与规模大幅萎缩。因此,《管理办法》出台将导致保护消费者权益和促进产业发展的两大监管目标均无法实现。

重构监管体系是当务之急

——确定监管目标,构建新的网约车监管体系

首先,面对新一代信息技术的发展与在相关行业的快速渗透,行业监管部门要顺应新技术和新应用的发展趋势,从促进产业发展和满足消费者不断变化需求的目标出发,创新监管方式与制定新的监管政策。其次,要区分新型网约车与传统巡游车的不同定位,充分考虑两者利益,通过促进新业务和新市场的发展,推动出租车整体市场的创新发展。再次,针对网约车的特点建立行业监管部门与平台企业的共同监管机制,各负其责,政府制定监管标准,监测市场运行和评估监管效果,而网约平台具体实施并承担责任。最后,要保护网约车消费者的权益,对接入平台的私家车及其司机实施严格的安全核查,对司机驾龄等提出要求,开展培训,确保所有的司机在开始服务前掌握必要的安全驾驶技能和具备足够的安全意识;放松网约车的价格管制,通过市场机制调节网约车的价格水平。

——针对争论突出的车辆性质问题,推动不同试点

网约车经营性质的讨论涉及巡游车与网约车的利益平衡。巡游车主体希望政府能够制止网约车的发展,以给他们更大的空间;而网约车主体希望延续目前的发展态势,因此,争论不下,分歧巨大。在这种情况下,能否采取先让部分城市试点的方式,如增加“上海模式”的试点城市;也可以再找几个城市试点《管理办法》中对网约车的出租运营性质的界定。建议行业监管部门在试点基础上,发现问题,解决问题,不断积累经验,在半年或一年的试点之后,组织专家对政策产生的市场影响进行评估,根据评估结果再出台相关政策。

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