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美国管理网约车:先给“名分”再监管

2015-10-26  来源:人民邮电报  作者:

中国政法大学副教授 王军

美国许多地方的监管和立法机构都在探讨如何界定网约车的法律地位,如何将其纳入监管,从而提升公众使用网约车的安全性。最先承认网约车合法性的,是Uber的诞生地加利福尼亚州,该州交通监管机构于2013年9月制定了针对网络平台的监管规范。而最早通过州立法承认网约车合法性的是科罗拉多州(2014年6月)。随后,华盛顿哥伦比亚特区立法机构于2014年11月通过立法也实现了网约车的合法化。

与此同时,2014年一些地方的立法进程被延缓(如伊利诺伊州和俄克拉何马州),还有一些州的立法面临巨大阻力而无法通过(如佐治亚州、马里兰州)。阻力主要来自现有的出租车和高档约租车的经营者。他们认为,私家车提供运送服务是不安全的,立法对网约车设置的管制过于宽松,对传统出租车和约租车构成不公平竞争。还有一些地方对网约车暂时实施数量控制,例如西雅图市2014年3月制定了试行规则,将同一时间提供网约车服务的车辆限制在150辆以内。

加州:创立“交通网络公司”概念

2013年9月19日,加利福尼亚州公共事业委员会(CPUC)作出决定,承认网约车服务的合法性,并制定了相应的监管规范。迄今为止,该委员会又公布了若干监管措施,加州对网约车的监管主要有以下内容:

公共事业委员会认为,网约车的运送行为不是传统的非营利合乘。为此,他们创设了一个新概念,将Uber等互联网约车平台统称为“交通网络公司(TNC)”。其定义是,在加州境内,通过互联网应用或平台连接乘客和私家车主,提供交通服务的法人公司、合伙企业、个体或其他形式的企业组织。接入TNC提供运送服务的车辆是私家车,而不是专用的营运车辆,高档约租商务车公司不属于TNC。TNC不得拥有自己的车辆,它们只能是提供信息服务的网络平台。根据加州法律,公共事业委员会有权为保护公众安全而对TNC实施监管、制定规范。

TNC要开展营业,须向州公共事业委员会申请TCP项下的P类许可。为保护乘客和公众安全,公共事业委员会要求TNC对接入平台的私家车及其司机实施严格的安全核查,并对车辆和司机的责任保险提出要求。在对乘客的保护方面,要求接入TNC的车辆只允许提供预约服务,不得沿路巡游揽客,每次载客不得超过7人。

科罗拉多州:特别关注保险问题

2014年6月,科罗拉多州立法机构通过的监管网约车的法案正式生效实施。这部法案承认了网约车业务的合法性,授权州公共事业委员会对网约车实施监管。法案专门指出,将网约车服务合法化符合本州公共利益,与该州鼓励大众创业、科技创新和共享经济的方针是一致的,因此,将网络平台公司定义为TNC。而在此前,公共事业委员会一直将UberX和Lyft等的业务作为非法运营查处。

TNC在开业前须满足法定的各项监管要求并向州公共事业委员会申请许可。保险是科罗拉多州立法过程中最受关注的问题。法案要求TNC为每件涉及司机的事故提供保险金额不低于100万美元的责任保险,每名司机也要为其车辆购买不低于法定限额的责任保险。TNC司机只能通过TNC数字网络接单,不得从事道路巡游。车辆在接入平台服务前必须经过全面的安全检验。任何人在成为TNC司机之前,都应当通过全国范围的刑事背景和驾驶记录核查。

华盛顿哥伦比亚特区:解除出租车预约服务运价管制

哥伦比亚特区立法机构于2014年12月5日正式公布了网约车立法《2014年雇用车创新修订法》,承认网约车的合法性并将其纳入监管。

在监管方面,该法律对平台公司、运营人、车辆、保险都严格要求。值得一提的是,该法案解除了出租车预约服务的运价管制。法案实施前,特区的出租车运价都受政府管制,乘客和司机之间信息不对称。但立法过程中,立法机构认识到,随着互联网和智能手机技术的发展,这种信息问题已经在很大程度上消除了。乘客可以通过互联网或者数字调度系统,在预订车辆之前查看司机和车辆的评分,了解运价的计费结构和方法,得知预估价格等。运价收费通过智能手机App和GPS技术而不是出租车的计价器计算,乘客可以瞬间收到电子收据,可以瞬间完成对不良服务的投诉。立法机构相信,目前已经没有过硬的理由继续坚持对出租车预约服务进行运价管制(即要求其与巡游服务的运价保持一致)。因此,平台公司可以为预约服务自行定价,包括通过该平台提供预约服务的出租车、约租车、私车服务。传统的巡游服务和电话预约服务,继续保持运价管制。

承认网络约车的合法性是有效监管的前提

第一,网约车被定义为一种基于移动互联网、GPS等技术实现的新型约租车,而不是传统的电话约租车,也不是非营利性合乘(或称拼车、顺风车、搭便车)。一方面,网约车提供有偿的预约运送服务,与传统约租车类似。网络预约平台的功能也与传统约租车的调度中心功能相似,只是借助新技术,网络预约平台的信息处理能力更加强大。另一方面,网约车与传统约租车具有极大的不同,网约车服务反映或者印证了共享经济的观念,网络平台公司是轻资产公司,整合了私家车的闲置运力,通过信息技术手段智能化地与民众的出行需求相匹配。

第二,私家车符合监管条件后可以开展网约车服务。三地的立法和监管机构都承认私家车和非专职司机可以在符合法定条件的前提下,通过网络平台为社会公众提供预约的运送服务。承认私家车从事网约车服务的合法性是有效监管网约车的前提条件,反之,以合乘为名的或者其他方式的法律规避模式还将花样翻新、继续存在下去。这样的立法是无用的,因为政府面临的监管问题和民众关心的安全问题无一解决。

第三,网约车不受数量和运价管制。传统的电话约租车在欧美大多数地方都是没有数量和运价管制的,既然网约车是一种预约服务,而且比传统的电话预约具有更强的消除信息不对称问题的技术手段,那么对网约车就更加没有实施数量和运价管制的正当理由了。不仅如此,承认网约车合法性也带动了传统出租车的管制放松。

第四,网约车的安全监管由政府和网络平台合作实施,政府制定车辆、司机和保险的准入标准,网络平台承担落实标准的义务和责任。“网约车极不安全”也是反对网约车合法化的一贯论点,对此,上述三地的回应是,政府对车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求和运营要求等,要求网络平台承担管理车辆和司机准入以及日常监管的责任。

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上述三地的立法和监管机构承认网约车服务的合法性,将网络平台纳入监管,是因为它们认识到网约车的创新技术和商业模式带来经济、社会管理和消费者福利等诸多方面的明显好处。创新对传统业态和监管造成的冲击,应当通过监管本身的积极调整予以回应,而不应当固守原有规范,扼杀创新。监管法规根据市场和技术发展应时而变,保持开放和包容姿态。

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